許航敏

（廣東省財政科學研究所，廣州 510030）

競爭是自然界和人類社會發(fā)展當中一種極為普遍的現(xiàn)象。由于對公平與效率的關系認識問題，無論是理論上還是財政制度設計上，競爭性方式一直與財政分配方式無緣。2008年廣東省在“雙轉移”專項資金分配中首開財政競爭性分配之先河，發(fā)展到如今，競爭性方式成為財政分配的一種重要手段。但是在實踐快速發(fā)展的同時，對競爭性分配方式的認識還不夠深入，一些影響競爭性分配有效性的問題還缺乏解決辦法。辯證唯物主義告訴我們：不與目的相聯(lián)系、不能實際用來達到某種目的的手段，就失去了作為手段的意義?；谕瑯拥牡览恚疚恼J為要從手段與目的的關系角度來正確認識競爭性分配方式，其有效性和價值都取決于“財政績效”這個目的的實現(xiàn)性。今后要通過真正實現(xiàn)全過程績效管理、設置逆向選擇評價法和體現(xiàn)法治、科學和民主原則的項目遴選機制來進一步提升競爭性方式的有效性，更好地促進民生財政建設，推動實現(xiàn)社會公平正義。

一、正確認識競爭及其在財政分配中的作用

競爭是自然界和人類社會的普遍現(xiàn)象，甚至人類本身就是自然界優(yōu)勝劣汰的產物。自然界在物競天擇的機制作用下，發(fā)生的都是淘汰競爭，而人類社會在社會公平正義的價值理念引導下，形成了把競爭作為手段的共贏競爭。

（一）競爭的本質是通過劣汰優(yōu)勝機制實現(xiàn)擇優(yōu)

競爭的本來含義就是求生存、求發(fā)展。但是這種機制在自然界和人類社會有了截然不同的表現(xiàn)。

1.自然競爭通過自然選擇實現(xiàn)生物的劣汰優(yōu)勝。在自然界中，競爭使得適應環(huán)境的生物不僅能獲得生存機會，而且更重要的是，能繁殖出更加優(yōu)質的后代，從而推動自然界各種生物不斷向更高級、更優(yōu)良發(fā)展。這種競爭擇優(yōu)既是過程也是結果，既是手段也是目的。自然競爭機制更多體現(xiàn)為淘汰競爭形態(tài)，其結果是單贏，競爭者之間不是你死就是我活，非勝即負。只有成為競爭中的優(yōu)勝者，競爭生物才能避免被淘汰的命運。競爭一方為避免淘汰往往通過各種方法保持競爭優(yōu)勢，甚至不惜采取任何手段，只求一勝。但是這種競爭如果放到人類社會，則容易導致?lián)p人利己的行為、資源的浪費或者消極的結果。

2.人類社會競爭則表現(xiàn)為目的與手段相統(tǒng)一的共贏競爭形態(tài)。在人類社會方面，競爭的本質沒有發(fā)生變化，但是人類特有的改造世界的目的性讓競爭的作用有了完全不同的改變。人與動物的最大不同在于人的意識和行為都是帶有目的性的，人的人性使這種目的具備有正當性的特質，那就是講道德，講利益關系，講共贏。這個時候的競爭不再是你死我活的淘汰競爭，而是競爭主體在共贏的目的下，按照科學、公平的競爭方式對不斷提升自己的競爭力和內生動力來提高自己獲取利益的能力為個體創(chuàng)造出更好的生活條件和環(huán)境，并推動整體社會生活條件和環(huán)境不斷發(fā)展。

（二）財政競爭性分配的本質是以有效競爭方式實現(xiàn)財政績效目的

1.財政績效是財政分配應當也必然追求和實現(xiàn)的目的。競爭性分配是財政分配的一種方式和手段，其有效性取決于財政分配目的的實現(xiàn)，而財政分配的目的就是實現(xiàn)財政績效。財政績效是財政活動利益最大化的實現(xiàn)方式與實現(xiàn)過程。這是由財政分配的性質和要求所決定的，是基于初次分配和二次分配的區(qū)別所做出的判斷。

在市場領域，社會成員個人基于對市場的預期判斷做出個人的資源配置決策，通過投入生產后生產出產品，再經由市場的競爭和交換所形成的價格機制和供求機制來獲取自己的價值實現(xiàn)。價值創(chuàng)造出來之后就面臨著了分配問題，初次分配方式的目的不為別的，就是對新創(chuàng)造價值的分享。社會成員在內在的利益導向下通過對市場的預期和把握，采用先進的技術和高效管理創(chuàng)造出價值，再按照投入的生產要素對新創(chuàng)造價值的貢獻度作為分配的依據和標準來獲得自己應得的收入。

在政府領域，運行的機制發(fā)生了根本性變化，由于市場劣汰優(yōu)勝和個人資源稟賦差異會產生兩極分化，影響社會穩(wěn)定運行，這就需要社會成員因共享利益而匯聚資源用來實現(xiàn)社會公平正義和共同利益的滿足，這就是財政分配。因此，財政分配目的是保持經濟社會的健康、可持續(xù)發(fā)展和維護社會公正，這個是全體社會成員的共同目的追求。但是財政分配的資源是用來實現(xiàn)共同利益，不需要交換，沒有價格來衡量其付出成本和共享利益的價值大小。因此，只能先按照共享目的遵循法治、科學和民主的程序規(guī)則，將社會共同事務按照輕重緩急的原則進行資源配置，并通過高效的管理滿足社會共同需要。在這里，資金分配不是目的，而是作為手段去實現(xiàn)最終的社會公平正義。這個社會共同需要的利益實現(xiàn)既是財政分配的責任目標，也是財政分配內涵所能達到的必然結果，這種結果的實現(xiàn)方式和實現(xiàn)過程跟財政績效的內涵是一致的，因此，財政績效應當是財政分配的必然追求和實現(xiàn)的目的。要使這種績效結果成為常態(tài)和必然，就需要落實財政分配各參與主體的責任和激發(fā)能動性去辦好事，辦成事，包括分配起點上的科學計劃、實施過程中的有效控制，最后達到預定的績效結果。

2.財政競爭性分配以科學性基礎上的主體和實施方案的雙重擇優(yōu)。只要資源是稀缺的，競爭就會存在。財政資金同樣是稀缺的，在傳統(tǒng)的財政分配方式下，財政資金的分配不是不存在競爭性，只不過這種競爭是一種潛規(guī)則的博弈，是偏離了財政分配目的的一種非良性競爭，而競爭性分配以辦事能力擇優(yōu)和主體淘汰擇優(yōu)的雙重擇優(yōu)實現(xiàn)良性競爭。

（1）以科學的預事作為競爭性分配方式的競爭載體。讓競爭主體細化預算申報標準，將工作的目標和結果在預算申報中予以明確，建立起清晰的花錢責任，使參與競爭主體的需求和實現(xiàn)方式完全顯性化。在此顯性化方案和責任的基礎上，引入專家掌握的最先進的科學知識和經驗切實找出實施方案以及實際執(zhí)行中問題和改進建議，提升其科學性和競爭主體履行責任的能力，解決影響社會公平正義的實際問題。這個辦事能力擇優(yōu)機制具有重要意義，一是通過技術擇優(yōu)設定一個門檻，避免僅僅是主體淘汰擇優(yōu)下可能出現(xiàn)的“矮子里面拔高”的低績效現(xiàn)象。畢竟財政資金競爭性的參與主體沒有市場競爭主體那樣的普遍性和豐富性；二是通過辦事能力擇優(yōu)促進既定主體的行為擇優(yōu)，達到以管理提升效果的目的。

（2）以主體淘汰擇優(yōu)倒逼責任落實和能動性的激發(fā)。在以細化的申報標準實現(xiàn)競爭主體的自我承諾基礎上，一是以績效評價、績效問責和績效審計等措施形成強大的外在壓力，強化責任的履行；二是以公開公平和公正的程序對各競爭主體形成正向激勵，引導其把主要精力放在轉變發(fā)展觀念、做好發(fā)展項目上，重視對發(fā)展績效的設計、預測和控制，實現(xiàn)結果的最優(yōu)和利益最大化。競爭性分配對傳統(tǒng)分配方式實現(xiàn)了一個重大轉變：由財政部門求證部門單位的預算方案的不合理性轉變?yōu)橛缅X主體以細化的資金申報方案努力向專家和財政部門求證自己方案的合理性，這樣就使其履行了自己該負的用錢責任。

二、影響競爭性方式有效性的幾個問題

自從廣東省本級首開財政競爭性分配之先河以來，各地紛紛借鑒學習，精心設計公開公平公正的程序，穩(wěn)妥操作，不斷推進。競爭性分配方式的運用領域越來越廣，分配的資金規(guī)模越來越大。從競爭性資金分配效果看，成效顯著。但也出現(xiàn)了一些影響其有效性的問題。

（一）方案做得漂亮和實施效果差的矛盾

通俗地講就是“會不會在競標時陳述的好，結果獲得資金以后反而干的差”問題。如果競爭性方式與有效實現(xiàn)財政績效目的、科學的競爭機制與實現(xiàn)有效競爭結果出現(xiàn)脫節(jié)，競爭性方式就光有競爭的形式而沒有實際的內容競爭。在事情的預備環(huán)節(jié)有了責任界定，但在事情執(zhí)行和資金使用結束后沒有相應的機制來落實，那么責任的錯位和虛化就會讓主體在競爭性中僅僅是把方案做得漂亮來打動專家團隊獲取資金，但實際上并不會去盡責任把事辦好，結果形成惡性競爭，使競爭性方式激發(fā)主觀能動性的功能完全喪失，導致出現(xiàn)“方案做得漂亮和實施效果差”的矛盾問題。

（二）專家打分決定評審結果，出現(xiàn)專家團隊尋租

從競爭性分配的流程可以看出，專家在評標的過程中，掌握著是否獲得資金的“生殺大權”，如果沒有嚴格的制度和機制設計，與政府采購評標一樣，專家同樣也容易與參與競標方結成利益共同方，從而在評標當中做出有利于事前做專家公關工作的競爭主體的評判。而評標委員會是組建的一個臨時工作小組，既不具有民事權利能力和民事行為能力，也不能承擔民事和刑事責任，所以專家團隊實際上無法對評標結果負責。如果專家團隊出現(xiàn)尋租行為，財政部門和主管職能部門除了臨時更換專家以外，別無他法，對評標專家的尋租行為也無法處理。因此，如何確保專家按照地方政府申報的項目的真正績效來客觀公正進行打分評價，是一個影響競爭性分配效果的重要問題。

（三）專家對各地情況比政府職能部門是否更清楚

在競爭性分配中，一些部門認為專家并不完全掌握情況，影響分配效果。其觀點是，以往的資金分配是政府分管職能部門與財政部門的事，而他們對屬于職能范圍內的事務比較熟悉和了解，而專家雖然專業(yè)性很強，但都是臨時召集起來的，時間短，對需要做出評價的事務不一定能了解很透徹，這就會影響其做出正確的判斷。這個問題的核心實際上是科學理財和民主理財?shù)年P系問題，如果競爭性分配方式沒有細化事情的方案，不是建立由資金申報方向財政部門來證明資金績效的機制，而仍然像傳統(tǒng)分配方式下那樣預算單位隨便提出一個不合理的要求，都要讓財政部門花費大力氣求證其不可行性，那就真是一個影響競爭性分配效果的大問題。只要是資金競爭方求證自己方案的合理性，那么專家就是來判斷其方案求證的不合理性，這是做事的一般規(guī)律，對于規(guī)律的了解，專家比主管部門更具有專業(yè)水準。

（四）競爭性方式分配成本過大的認識

很多參與競爭性分配的主體認為競爭性方式的成本過大。過去上級政府向下級政府分配扶持資金，采取的都是內部操作方式，平均模式，方方面面都給一點，資金的效果可想而知?，F(xiàn)在采用競爭性分配方式，表面看起來要想以好的競爭方案獲取資金，需要付出一定的成本。但是，對獲得資金的競爭主體，其以競爭性方式提升的效果要遠遠大于用于競爭活動的成本付出；同時，對沒有獲得資金的競爭主體，因意識沖擊和訓練引致的管理理念變化和管理水平提升所帶來的收益也是大于因開展競爭性分配所付出的成本。

三、以有效競爭提升財政資金分配績效的基本思路

競爭性分配的內在機理就在于預算分配環(huán)節(jié)要求花錢單位制定科學的規(guī)劃和實施方案以及合理的績效目標，事中嚴格管理，事后績效評價和審計落實花錢的責任，從而通過全過程的績效管理確保資金績效的實現(xiàn)。針對競爭性分配方式的不完善，需要創(chuàng)新機制，提升其有效性，推動競爭性方式的健康發(fā)展。

（一）以全過程的績效管理實現(xiàn)競爭手段與目的的統(tǒng)一，解決“說得好干的差”問題

全過程的績效管理包括起點上的競爭方式的資金分配、資金使用過程上的事情控制和管理，以及結果上對預定績效目標的實現(xiàn)，三者的統(tǒng)一也就是完整的績效分配方式。

1.競爭性分配的起點：以競爭性選擇提升做事的科學性。通過競爭壓力倒逼主體細化資金申報方案并制定出最科學的實施預案。以此為基礎，可以按照輕重緩急原則將資金配置到最有效率的項目上。在資金分配階段，以競爭方式促使主體按照事情依據、詳細實施方案、績效目標和詳實預算等四個要素明確細化預算方案，以此為基礎，財政部門和預算單位形成了類似市場合同的契約，把預算的規(guī)范性、科學性、績效結果明確為預算單位的既定責任，再經過專家的專業(yè)評價提升實施方案的科學性，達到規(guī)范、科學和績效的資金使用硬性約束，以科學的“預”把事情的效果預計前置到資金的使用計劃和方案中，從而為實現(xiàn)財政績效奠定堅實基礎。

2.競爭性分配的過程：按照預算計劃進行有效的過程控制。資金分配階段競爭主體的方案畢竟還是處于思維上和計劃上，責任僅僅只是得到了界定，知還必須變?yōu)樾?，通過競爭主體的作為來變?yōu)楝F(xiàn)實。因此，不管如何科學的預案，如果沒有效實施都將是“鏡中花、水中月”。在執(zhí)行階段要以資金分配階段明確的實施方案和績效目標作為坐標，通過嚴格的管理來跟蹤和落實預算單位的責任，控制約束其行為，按照預先確定的計劃方案和績效目標去行動。同時，強化激勵和引導，促使競爭主體克服外界制約條件和不斷糾正執(zhí)行中的錯誤使事情朝著績效目標的方向趨近。

3.績效結果的達成。經過起點上對事情的科學的“預事配錢”和過程上的嚴格控制和攻堅克難，最終實現(xiàn)預定目標。并且以資金使用結束后的績效評價和績效問責等外在約束措施不斷強化和落實競爭主體的責任，反饋檢視預定計劃的不足，找到執(zhí)行過程存在的問題和不足，為后續(xù)過程提供經驗積累，不斷提升行動的效率和水平，從而通過執(zhí)行實現(xiàn)預定的績效目的結果，從而有效解決經濟社會發(fā)展中的各種問題，實現(xiàn)社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展和公平正義的價值目標。

通過這種全過程的績效管理，以責任的實化和有效跟蹤控制逼使競爭主體不能說的天花亂墜，事前說的天花亂墜，事中和事后就得承擔責任，一個謊言，可能需要十次謊言才能圓。因此，只要真正實施全過程的績效管理，“說得好干的差”就不可能成為一個問題，只要讓競爭主體真正了解和掌握競爭性分配的全績效管理的內涵，那么，“競爭性成本過大”的問題也就不會再被認為是一個問題。

（二）設置逆向選擇評價法評審機制，從利益機制上破解專家團隊尋租問題

逆向選擇評價法，是指由專家對競爭方案的科學性和績效目標及實現(xiàn)目標的可能性挑出錯誤，找出問題，并進行相應的扣分制，扣分最少者為優(yōu)勝者，并根據評價發(fā)現(xiàn)的問題提出改進對策。這種評價機制一改正向評價選擇法的專家肯定競爭方案并加分排序的做法，其特點和優(yōu)勢在于：

1.從利益機制上破解專家團隊的尋租問題。專家不是圣人，也是具有利益目標追求的人。如果競爭性分配采用正向評價選擇法，全過程的績效管理機制沒有建立，那么競爭主體出于獲取分配資金的目標追求，必然會對評選結果握有“生殺大權”的專家進行利益攻關。盡管財政部門會采取嚴格保密抽取專家、評價過程中使專家與競爭單位隔離等措施，但是還是無法規(guī)避專家團隊尋租的可能性。逆向選擇評價法這一評價機制創(chuàng)新就使專家的利益目標與競爭主體的利益目標出現(xiàn)了完全的分化，專家要證明自己的能力水平就必須找出競爭方案中明顯的缺陷和不足，而這恰恰是對競爭主體的否定。如此情況下，競爭主體就不再會把精力放在爭取專家團隊上，因為就算聯(lián)系到專家也無法獲取任何有利的支持。這樣轉而把精力放在細化方案和提升方案的科學性上，憑競爭性方案和預期績效高低獲得優(yōu)勝結果。

2.貫徹劣汰優(yōu)勝的競爭法則，更有效地實現(xiàn)競爭目的。過往我們耳熟能詳?shù)年P于競爭的描述詞匯是優(yōu)勝劣汰，實際上競爭導致的是劣汰優(yōu)勝，不是先選出好的剩下的是差的，恰恰相反，是淘汰差的之后剩下的則為優(yōu)。人類社會的總體和個體就是通過這一劣汰優(yōu)勝機制不斷提升發(fā)展能力，創(chuàng)造出更多更好的物質和精神財富。逆向選擇評價評審機制不僅在于通過扣分機制實現(xiàn)了主體擇優(yōu)，更通過查找問題提出改進建議，通過辦事能力擇優(yōu)更有效達到競爭目的。如果認識到了這些道理，競爭主體很自然就不會再提出“專家對各地的情況比政府及其職能部門是否更清楚”的問題，因為專家的任務不是來決定誰該獲得資金，這是政府和財政部門的職能，也不是專家的強項，專家的強項自傲與判斷誰的方案不行，誰不能獲得這個資金，這才是專家的專業(yè)水平的真正體現(xiàn)。

（三）建立體現(xiàn)法治、科學和民主原則的項目遴選機制，使民生財政機制化

競爭性分配中的項目是競爭性分配方式的運行載體，項目的設立、執(zhí)行是競爭性方式能否實現(xiàn)的重要內容，其中項目的設立是起點，更是關鍵，提升競爭性方式有效性的一個重要方面就是按照實現(xiàn)財政績效的目的的要求，制定項目設立遴選機制，通過機制把競爭性分配跟民生財政的建設有機聯(lián)系起來，使項目的選擇不僅經由政府和部門選定，而且要跨過法治民主的門檻，要能充分體現(xiàn)社會公平正義，滿足社會公眾需不需要、滿不滿意和高不高興的基本要求。競爭性項目的選擇要改變的過去資金分配的暗箱操作問題，在項目設立決策時投入一定的精力以及相應的物力財力進行科學的論證，集眾人智慧前置性地解決“專家對各地的情況比政府及其職能部門是否更清楚”的問題，使得競爭性分配實現(xiàn)依法理財、科學理財與民主理財?shù)挠袡C統(tǒng)一，成為落實民生建設的有效抓手。