高鵬程

（江蘇大學(xué)，鎮(zhèn)江 212013）

2013年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議專門研討PPP模式，財(cái)政部于2014年3月在北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院舉辦了政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班。隨后PPP模式在全國(guó)多個(gè)省市開(kāi)始推廣應(yīng)用，哈爾濱、洛陽(yáng)試點(diǎn)城市已有項(xiàng)目先行先試總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，江蘇、浙江、湖南等也在密集開(kāi)展試點(diǎn)工作，積極籌備項(xiàng)目。黑龍江與亞行合作引導(dǎo)國(guó)際融資機(jī)構(gòu)與省內(nèi)實(shí)力私營(yíng)主體開(kāi)展PPP項(xiàng)目，申報(bào)了松花江流域水污染控制、職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地等項(xiàng)目，引資額約2.43億美元。洛陽(yáng)與亞行合作以市政道路橋梁和城市污水處理項(xiàng)目打包，引資額1億美元。PPP模式的推廣應(yīng)用方興未艾，這將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、PPP模式內(nèi)涵及其發(fā)展

PPP模式范疇較廣，含義寬泛，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有統(tǒng)一的定義，名稱來(lái)自英文Public-Private-Partnership的縮寫，中文譯為公私合作制，或公私合伙制。其廣義上主要指公共部門通過(guò)與私人資本建立合作伙伴關(guān)系，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式。內(nèi)涵主要體現(xiàn)在全程合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、契約精神、特許權(quán)、公共目的、效率優(yōu)化、資金價(jià)值等方面。狹義上PPP模式也可以較小范疇內(nèi)理解為更加強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)程中公私部門全面參與合作的一種項(xiàng)目融資方式。國(guó)外PPP研究指的大多是廣義的，包括多種融資形式。目前來(lái)看，我國(guó)研究和討論的更注重狹義PPP模式，切合當(dāng)下國(guó)情。

廣義PPP模式包含多種運(yùn)作形式，常見(jiàn)的主要有BOT模式，Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交。此概念一經(jīng)提出隨即在歐洲國(guó)家流行，進(jìn)而在全世界得到推廣，也是我國(guó)目前公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域普遍采用的投融資方式，為人們所熟知。經(jīng)過(guò)三十余年的發(fā)展，該模式也衍生變換出了多種具體方式，如BOOT、BOOST、BT等，其中BT模式在我國(guó)也是采用較廣泛的方式之一。還有一種國(guó)際上常用的非融資作業(yè)外包方式TOT模式，是由政府部門將建設(shè)完成的公共項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)一定期限，投資人收回投資并得到合理回報(bào)，期滿后將項(xiàng)目歸還，這種非融資性質(zhì)方式在我國(guó)并不常見(jiàn)。隨著國(guó)際投融資方式的不斷創(chuàng)新，多種融資模式頻頻出現(xiàn)，如PFI（Private Finance Initiative）私人融資發(fā)起、ABS（Asset-Backed Securitization）資產(chǎn)支持證券化等。

PPP模式興起于20世紀(jì)90年代初的英國(guó)，成功應(yīng)用在道路、醫(yī)院、學(xué)校等公益和非公益公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，多家機(jī)構(gòu)共同參與，在公用事業(yè)建設(shè)和公共服務(wù)模式提供上取得明顯進(jìn)展和成效。其后在歐洲、澳大利亞和美洲等國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，取得了顯著的公共效應(yīng)，其經(jīng)驗(yàn)受到各國(guó)的關(guān)注，誕生出一批有影響的PPP模式項(xiàng)目，如倫敦地鐵、法蘭西體育場(chǎng)、墨爾本皇家兒童醫(yī)院等。

從國(guó)際上PPP模式發(fā)展觀察，參與投融資合作的市場(chǎng)主體不單局限于私營(yíng)部門，還包括國(guó)際國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、混合制企業(yè)等。因此，PPP模式投資人呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)揮了公共資金的“點(diǎn)燃”作用，充分引導(dǎo)社會(huì)資金參與到不僅僅公共產(chǎn)品供給，而是帶動(dòng)更多市場(chǎng)資金進(jìn)入到公共政策支持的新興或轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)三方的金融、資本、產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)力、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的協(xié)同多贏。

二、PPP模式推廣的背景

1.財(cái)稅改革的客觀要求。財(cái)稅改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)和前提。財(cái)稅改革的基本任務(wù)有預(yù)算制度改革、稅收制度改革和財(cái)政體制改革，以服務(wù)民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為最終目的。寓效率于公平是改革固有之義，通過(guò)財(cái)稅改革來(lái)推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資方式的改革，引導(dǎo)各方公平參與。財(cái)稅改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)化效應(yīng)，促使政府在改變公共設(shè)施投資行為規(guī)則、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上產(chǎn)生積極動(dòng)力。PPP、政府向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)已成為今后財(cái)稅改革推進(jìn)的重要措施，借用市場(chǎng)這個(gè)平臺(tái)，摒棄傳統(tǒng)方式，政府通過(guò)契約與私營(yíng)資本形成合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮各自在市場(chǎng)主導(dǎo)作用。

2.市場(chǎng)配置作用的內(nèi)在要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)所有生產(chǎn)要素的資源配置居主體地位，供給與需求通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制形成平衡與再平衡。要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就須明確資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要地位和作用，深層次優(yōu)化資本市場(chǎng)配置，實(shí)質(zhì)性地提高投資效率和資金效益。公共設(shè)施不應(yīng)過(guò)多地由政府投資直接配置，而應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)配置作用。在遵循市場(chǎng)規(guī)律前提下更好地發(fā)揮政府作用，促進(jìn)市場(chǎng)配置資源機(jī)制的不斷完善，形成PPP模式的市場(chǎng)規(guī)則。PPP將私營(yíng)資本合理引入公共領(lǐng)域，不僅投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可參與到需求改善性的建設(shè)，如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生消費(fèi)領(lǐng)域，建立起穩(wěn)定的可持續(xù)性的民生消費(fèi)后續(xù)增長(zhǎng)投入機(jī)制。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要。PPP模式推廣應(yīng)用對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程具有重要的意義，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃設(shè)定了常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右的目標(biāo)，短期將提高對(duì)大城市以及二三線城市的交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施投資，包括智慧城市的信息化構(gòu)建，長(zhǎng)期將保持穩(wěn)定增幅增速，促進(jìn)對(duì)公共設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)的投入，提供城市各群體平等共享的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。此外，城市棚戶區(qū)和危舊房改造的持續(xù)推進(jìn)，更多地依賴于民間資本和私人投資。

4.政府債務(wù)化解的必然需求。近年來(lái)政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，據(jù)審計(jì)署2013年第32號(hào)公告全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截止到2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府債務(wù)達(dá)到20億元，政府或有債務(wù)近10億元，政府性債務(wù)總體規(guī)模突破30億元。為防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到總體可控，有效扼制政府債務(wù)的快速增長(zhǎng)，促進(jìn)政府債務(wù)的良性循環(huán)，適時(shí)推廣應(yīng)用PPP模式，對(duì)關(guān)乎民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資方式，將有效降低地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)幅度和規(guī)模，對(duì)防范和化解地方政府性債務(wù)，減輕地方政府償債壓力，建立健康有序的融資機(jī)制起到積極的促進(jìn)作用。

三、PPP模式推廣面臨的問(wèn)題

1.模式定位不明確。PPP模式是因需解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺和運(yùn)營(yíng)維護(hù)效率低下問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生，在國(guó)際上并沒(méi)有形成通行的統(tǒng)一的概念和界定。受經(jīng)濟(jì)水平、法律文化、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，英國(guó)、澳大利亞、美國(guó)，甚至歐盟、聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)都在PPP模式的定義和制度設(shè)計(jì)上存有較大不同。PPP模式概念與術(shù)語(yǔ)在各個(gè)國(guó)家都有不盡相同的表述和應(yīng)用，差異較大。我國(guó)在引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式并沒(méi)有指明為哪個(gè)國(guó)家的模式或是綜合哪幾個(gè)模式，PPP模式定位尚缺乏全面整體設(shè)計(jì)，還沒(méi)有形成一個(gè)成熟完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。實(shí)踐中PPP模式合同就很難科學(xué)確立，并在合同方權(quán)利和義務(wù)中予以體現(xiàn)，合同方在條款理解和執(zhí)行上難免產(chǎn)生較大認(rèn)識(shí)偏差，引起合同執(zhí)行糾紛，影響PPP模式在我國(guó)特定國(guó)情下的推廣效果。

2.主體權(quán)責(zé)不清晰。私營(yíng)部門參與PPP項(xiàng)目，其行為完全遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分做好項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)、收益和不確定性因素定性定量分析。項(xiàng)目企業(yè)理當(dāng)遵守PPP合同約定，按批復(fù)設(shè)計(jì)組織施工，加強(qiáng)概預(yù)算管理，保證工程質(zhì)量和進(jìn)度，注重施工安全，如期建成并通過(guò)竣工驗(yàn)收交付使用。杜絕隨意變更設(shè)計(jì)、更改預(yù)算，防止決算大幅超預(yù)算現(xiàn)象的發(fā)生。政府部門則從公共目標(biāo)出發(fā)，在項(xiàng)目推動(dòng)上側(cè)重于政策研究與目標(biāo)管理，并對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供基本公共服務(wù)，不能以不合法不合規(guī)的事由用行政手段干涉PPP項(xiàng)目企業(yè)的正常市場(chǎng)行為，侵犯企業(yè)的合法權(quán)益。政府部門不可忽略項(xiàng)目估算、概預(yù)算和造價(jià)管理，PPP合作企業(yè)不能超合同運(yùn)營(yíng)，賺取超規(guī)則收益。事實(shí)上PPP合作企業(yè)往往產(chǎn)生政策依賴，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中總是期望政府通過(guò)調(diào)整政策、延長(zhǎng)特許年限來(lái)滿足其放寬投資或降低成本增大不當(dāng)收益的原始訴求，甚至于采取不正當(dāng)手段。私營(yíng)部門改善管理水平、提高服務(wù)質(zhì)量的企業(yè)動(dòng)能隨之降低。政府和私營(yíng)部門兩個(gè)主體在PPP項(xiàng)目中的權(quán)責(zé)角色就容易發(fā)生越位或滲透，形成政府部門不該管的去管了，私營(yíng)部門該做的不去做了。政府部門不該管的，例如干預(yù)項(xiàng)目企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，對(duì)企業(yè)策劃、財(cái)務(wù)和人力資源管理等方面提出強(qiáng)制性意見(jiàn)。私營(yíng)部門該做的，例如根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相應(yīng)不斷優(yōu)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升經(jīng)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。

3.市場(chǎng)準(zhǔn)入不規(guī)范。由于私營(yíng)部門與政府合作投資公共產(chǎn)品或服務(wù)獲得特許經(jīng)營(yíng)能取得豐厚且預(yù)期較穩(wěn)定的年金型投資回報(bào)，因而會(huì)產(chǎn)生對(duì)私營(yíng)部門追逐利潤(rùn)的刺激驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)部門良莠不齊，由此對(duì)參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)部門資質(zhì)加以不平等限制。市場(chǎng)準(zhǔn)入的不規(guī)范會(huì)引發(fā)投資中斷或終止、運(yùn)營(yíng)或管理不善等情況。投資中斷或終止是私營(yíng)部門在PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由于自有或信貸資金難以為繼，甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂或同第三方因債權(quán)債務(wù)糾紛導(dǎo)致法律敗訴產(chǎn)生重大償債事項(xiàng)，被迫中止項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程或放棄項(xiàng)目合同。運(yùn)營(yíng)或管理不善是私營(yíng)部門在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理混亂，缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理水平，管理技術(shù)手段不規(guī)范，在經(jīng)營(yíng)決策中頻現(xiàn)重大失誤導(dǎo)致項(xiàng)目持續(xù)虧損，在企業(yè)重組失去可能性的狀態(tài)下，不得不依照法律申請(qǐng)破產(chǎn)，從而終止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。

4.項(xiàng)目操作不透明。防止利益集團(tuán)利用特權(quán)或固有地位介入PPP項(xiàng)目的最根本措施就是透明公開(kāi)，不僅是項(xiàng)目審批的公開(kāi)，還要項(xiàng)目的規(guī)劃、初步設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、環(huán)境評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)都公諸于眾。利益集團(tuán)往往通過(guò)下列常見(jiàn)方式獲得PPP項(xiàng)目合同利益，如審批特權(quán)、市場(chǎng)壟斷和利益輸送。特權(quán)身影在大多數(shù)建設(shè)領(lǐng)域的項(xiàng)目上都能尋到，PPP項(xiàng)目由多個(gè)具有行政審批權(quán)的政府職能部門審查和批準(zhǔn)，如果審批程序不公開(kāi)透明，特權(quán)利益的交換將難以避免。市場(chǎng)壟斷的危害不容輕視，往往是推高項(xiàng)目成本和運(yùn)營(yíng)要價(jià)的潛在條件，形成公共產(chǎn)品的特許綁架，導(dǎo)致公共產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)價(jià)格畸高和服務(wù)質(zhì)量及效率低下，公共產(chǎn)品的初設(shè)目標(biāo)無(wú)法達(dá)到，嚴(yán)重扭曲公共產(chǎn)品的公共屬性，社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面評(píng)判，政府公信力受到損害。利益輸送在各個(gè)領(lǐng)域?qū)俣喟l(fā)現(xiàn)象，在PPP模式中也不會(huì)例外，此所述利益輸送有別于利益補(bǔ)償，是指以暗透標(biāo)底或惡意低價(jià)中標(biāo)及其他不當(dāng)手段追加預(yù)算、指定受益企業(yè)等非法行為，私授公共利益或轉(zhuǎn)移公有資產(chǎn)。利益輸送在我國(guó)法律界尚沒(méi)有明確的共識(shí)和界定，PPP模式推廣中出現(xiàn)這種不公平不公正的利益輸送現(xiàn)象，無(wú)疑會(huì)侵害公共利益，對(duì)守法私營(yíng)部門造成不良示范，也將阻礙PPP模式的正常健康發(fā)展。

5.監(jiān)管機(jī)制不健全。私營(yíng)部門的資本金來(lái)源于私人資本，私人資本追求利潤(rùn)最大化的特性決定其不會(huì)照顧過(guò)多的社會(huì)公共效應(yīng)，私營(yíng)部門的內(nèi)在逐利自然物化為投資沖動(dòng)和成本壓縮。PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展須以健全的監(jiān)管機(jī)制為基礎(chǔ)，這在公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作上顯得尤為重要。私人資本在強(qiáng)烈的利益驅(qū)使下，對(duì)不完全市場(chǎng)化的公共產(chǎn)品領(lǐng)域所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足。公共產(chǎn)品的特性決定其市場(chǎng)參與度不高，幾乎完全受政府政策和行政管制影響。在PPP項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，容易受到來(lái)自政策層面的影響，公共產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)周期通常較長(zhǎng)，跨越多屆政府，政府有關(guān)公共產(chǎn)品的規(guī)劃或決策一旦做出新的變動(dòng)，產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法預(yù)估的，極可能直接或間接影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益，給項(xiàng)目企業(yè)帶來(lái)利益損失。這種風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的傳導(dǎo)作用是雙向的，會(huì)引起項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)特許條款的重大調(diào)整、乃至合同的變更或終止，政府必然給予一定的合同外損害補(bǔ)償，因此政府在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期的積極監(jiān)管和協(xié)調(diào)就顯的非常重要。不僅如此，沒(méi)有健全的監(jiān)管機(jī)制或監(jiān)管不到位而沒(méi)有對(duì)PPP項(xiàng)目私營(yíng)部門形成有效監(jiān)管，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)或許很難達(dá)到設(shè)計(jì)效果。

6.風(fēng)險(xiǎn)控制不確定。公共產(chǎn)品和服務(wù)是一個(gè)潛在的社會(huì)資本投資洼地，引導(dǎo)私人資本向公共產(chǎn)品流動(dòng)符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域包涵廣泛，道路、橋梁等交通基礎(chǔ)設(shè)施，學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，逐步將進(jìn)入城市和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、供水、照明、園林綠化、垃圾處理等建設(shè)服務(wù)領(lǐng)域，投資門類涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的多個(gè)方向。企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目前，如果不能深入開(kāi)展公共產(chǎn)品的投資調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，發(fā)揮自身的市場(chǎng)行業(yè)優(yōu)勢(shì)，遵循資本規(guī)律，調(diào)整經(jīng)營(yíng)思路，以積極的姿態(tài)充分評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，那么很容易在項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)過(guò)程中失去對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。沒(méi)有充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就沒(méi)有妥善完整的設(shè)計(jì)和實(shí)施控制。另一面，PPP可能會(huì)給地方政府帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)，政府允許私營(yíng)部門通過(guò)特許權(quán)運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目運(yùn)行良好收益達(dá)到或超過(guò)預(yù)期，那么私營(yíng)部門將能獲得理想利潤(rùn)，項(xiàng)目運(yùn)行一旦達(dá)不到預(yù)期，將會(huì)造成PPP項(xiàng)目利潤(rùn)甚微或虧損，那么在此種情況下項(xiàng)目企業(yè)必然要求政府為相應(yīng)損失提供擔(dān)保予以彌補(bǔ)，從而將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)重新轉(zhuǎn)嫁到政府，推高地方政府性債務(wù)，增大地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式推廣完善的途徑選擇

1.法制體系建設(shè)。PPP模式法制創(chuàng)建創(chuàng)立是首當(dāng)其沖的，“定好規(guī)則再發(fā)牌”，在總體目標(biāo)、工作思路、政策措拖和反饋評(píng)價(jià)等方面做好頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)造有利于PPP模式推廣的法治環(huán)境和體制機(jī)制，包括PPP模式的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、合同管理、預(yù)算資金和激勵(lì)約束等方面。對(duì)符合政策規(guī)定采用PPP模式的公共產(chǎn)品給予鼓勵(lì)支持，對(duì)不適宜采用PPP模式的公共產(chǎn)品可仿照自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”方式向社會(huì)公開(kāi)，“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)不可為”。往常的機(jī)制改革大都以行政手段先行，存在不確定的法治風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的推廣在地方和項(xiàng)目試點(diǎn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)納入法制軌道，加強(qiáng)融資立法工作，保護(hù)PPP相關(guān)各方享有的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)合同利益關(guān)系合規(guī)與再平衡，以避免在PPP模式推廣應(yīng)用中的走樣和跑偏，減少投資重復(fù)和資金浪費(fèi)給公共利益帶來(lái)的損害，使PPP推廣應(yīng)用更穩(wěn)妥。法律的建立健全，將破除限制性規(guī)則，促進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入，使PPP程序更加科學(xué)、合乎規(guī)范，符合法治精神，有利于保證PPP在推廣應(yīng)用中程序上的公正，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利益上的正義。

2.專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管。在我國(guó)可設(shè)立PPP管理中心，作為專門的PPP模式推廣應(yīng)用監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)家PPP統(tǒng)一推廣的原則，PPP管理中心根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)確定管理權(quán)限、管理范圍，按照政府投資項(xiàng)目管理制度，從行為主體界定、投資范圍約束、操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)等方面介入，在財(cái)政部門的監(jiān)督指導(dǎo)下履行PPP監(jiān)管職責(zé)。對(duì)此，從法律層面上應(yīng)對(duì)PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出明確具體的規(guī)定，加大PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)法制研究和建設(shè)力度，使PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)有可靠的法律法規(guī)支撐，把PPP監(jiān)管置于法律框架內(nèi)運(yùn)行，避免PPP監(jiān)管因無(wú)法滿足或違反法律規(guī)定，導(dǎo)致公私一方不能履行合同發(fā)生爭(zhēng)議、訴訟或其他法律意義的糾紛，而產(chǎn)生的可能給對(duì)方造成經(jīng)濟(jì)或公共損失的監(jiān)管行為失當(dāng)。同時(shí)建立PPP管理中心與有關(guān)部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，經(jīng)論證可行的PPP項(xiàng)目應(yīng)報(bào)政府批準(zhǔn)，重大項(xiàng)目還需報(bào)同級(jí)人大審查。

3.全面評(píng)估咨詢。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目調(diào)研論證，從項(xiàng)目建設(shè)的可行性、招投標(biāo)方案的全面性、投資意向主體的可靠性、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本與收益的周期性、周邊公共設(shè)施的相關(guān)性等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位分析評(píng)價(jià)估測(cè)，可以實(shí)行評(píng)估指標(biāo)分值判別，對(duì)評(píng)分值較高和較低方面作進(jìn)一步調(diào)查研究，找出外在和內(nèi)在影響因素。同時(shí)，將擬PPP項(xiàng)目進(jìn)行事前咨詢，可以有效避免項(xiàng)目投資決策受當(dāng)前局部狹隘利益或部門自身投資擴(kuò)張沖動(dòng)影響，通過(guò)建立咨詢委員會(huì)或咨詢專家?guī)斓姆绞叫纬晒潭ǖ臎Q策咨詢模式，不斷擴(kuò)展咨詢廣度和深度，嘗試跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門通過(guò)單位推薦、自薦等形式公開(kāi)選聘管理、經(jīng)濟(jì)、法律、工程技術(shù)等領(lǐng)域人才組成咨詢專家?guī)?。決策咨詢因事項(xiàng)在統(tǒng)一條件且利益回避原則下隨機(jī)抽取，按規(guī)程科學(xué)客觀公正地對(duì)PPP項(xiàng)目提出咨詢意見(jiàn)，增強(qiáng)咨詢的嚴(yán)肅性。在決策咨詢結(jié)束后，對(duì)沒(méi)有采納的咨詢意見(jiàn)應(yīng)予答復(fù)，并將咨詢意見(jiàn)備案建檔，應(yīng)申請(qǐng)向社會(huì)信息公開(kāi)，以利于提高咨詢過(guò)程重視度和意見(jiàn)反饋接受各方監(jiān)督。

4.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。加大宣傳和培訓(xùn)力度，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，保障PPP推廣規(guī)范有序、科學(xué)操作，防范項(xiàng)目操作風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)透明公開(kāi)的運(yùn)作，有效遏制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的不可控。PPP模式融資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)具有長(zhǎng)期性，產(chǎn)生的或有債務(wù)具有隱形和不確定性，政府負(fù)有的償債責(zé)任隨著風(fēng)險(xiǎn)的積聚而增加。將PPP項(xiàng)目歸并到地方政府性債務(wù)集中管理，納入全口徑預(yù)算管理的政府性債務(wù)，對(duì)PPP融資規(guī)模、特許經(jīng)營(yíng)年限、特許預(yù)期收益、回收資產(chǎn)現(xiàn)值終值等備案，建立PPP風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。對(duì)PPP項(xiàng)目制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，完善PPP工作規(guī)程、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，測(cè)算PPP項(xiàng)目?jī)斶€規(guī)模峰值谷值，利于調(diào)度資金化解償付風(fēng)險(xiǎn)?？梢钥紤]引入履約信用擔(dān)保制度，即由PPP項(xiàng)目合同的第三方提供承諾擔(dān)保，承諾對(duì)項(xiàng)目投資一方承擔(dān)投資合同金額的部分或全部的償付風(fēng)險(xiǎn)保證，第三方可以是具備償付能力的企業(yè)，也可以是商業(yè)銀行、信托或保險(xiǎn)公司，從而督促PPP項(xiàng)目合同方加強(qiáng)履約管理。

5.金融架構(gòu)支持。除了商業(yè)銀行或政策性銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)可以為PPP項(xiàng)目提供融資服務(wù)外，政府還可以全額出資或引進(jìn)其他投資主體共同出資建立專門項(xiàng)目信貸銀行、擔(dān)?；鸹蚱渌鹑跈C(jī)構(gòu)，通過(guò)提供多種形式的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，發(fā)揮“種子”資金引導(dǎo)作用，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，提高直接融資比重，向PPP或其他公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供金融服務(wù)。多層次的金融架構(gòu)能維持社會(huì)融資總量保持在一個(gè)較適度的增長(zhǎng)，對(duì)資金融通體系的正常運(yùn)行起到積極的補(bǔ)充，有效遏制“影子銀行”規(guī)模和融資成本攀升，疏通社會(huì)資金投資PPP項(xiàng)目渠道，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性也能得到較好保持。在一些國(guó)家也有成功的PPP金融服務(wù)模式，如英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)（TIFU）、澳大利亞澳新銀行（ANZ Bank），全澳四大銀行之一，全球排名前50位，2007、2008年分別被評(píng)為亞歐年度最佳PPP交易銀行、亞洲最佳項(xiàng)目融資銀行。

6.加強(qiáng)監(jiān)督管理。PPP經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任的追究機(jī)制亟待建立，在項(xiàng)目規(guī)劃、招投標(biāo)、政府采購(gòu)、合同訂立、概算造價(jià)、設(shè)計(jì)變更、施工安全等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)全程跟蹤監(jiān)督。在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中形成及時(shí)有效的糾錯(cuò)、糾偏機(jī)制，防范項(xiàng)目實(shí)施受到人為因素引起的管理不善、運(yùn)行阻斷、失職瀆職現(xiàn)象發(fā)生。嚴(yán)格控制概算和造價(jià)調(diào)整，項(xiàng)目施工按批復(fù)概算進(jìn)行，造價(jià)必須符合有關(guān)單項(xiàng)造價(jià)定額標(biāo)準(zhǔn)，充分遵循市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律。堅(jiān)決防止不經(jīng)科學(xué)論證和評(píng)估咨詢而自行追加投資擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容、改動(dòng)配套設(shè)施。嚴(yán)格按合同條款執(zhí)行，杜絕“背后合同”或“私下協(xié)議”。對(duì)項(xiàng)目決算遠(yuǎn)超批復(fù)概算的情況，開(kāi)展責(zé)任調(diào)查，違反合同的承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。同時(shí)建立PPP項(xiàng)目竣工交付評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，健全PPP項(xiàng)目的驗(yàn)收程序，以增強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)督的有效性。

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