——關(guān)于我國城鎮(zhèn)化道路的反思與探索王 守 智

（中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032）

熱問題的冷思考

——關(guān)于我國城鎮(zhèn)化道路的反思與探索王 守 智

（中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032）

隨著經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型形勢的日益明朗，城鎮(zhèn)化問題也成為未來我國擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的強勁動力和熱門話題。然而近些年，我國在探索城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，由于發(fā)展方式的誤導(dǎo)，衍生出了諸如大中城市普遍出現(xiàn)交通擁堵、人口膨脹、就業(yè)難、貧富差距大和環(huán)境污染嚴重等“城市病”問題，而中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村則出現(xiàn)發(fā)展相對緩慢的困境，城鄉(xiāng)二元格局一度拉大，甚至誘發(fā)了農(nóng)村的“空心化”以及一系列的留守人口問題?；趯@些熱點社會問題的冷思考，一方面既要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時，也要實事求是、與時俱進，探索出一條中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化；以人為本；科學(xué)發(fā)展；冷思考；反思

一、熱問題：對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的審視與反思

近些年，隨著國際和國內(nèi)形勢的不斷發(fā)展和變化，我國城鎮(zhèn)化問題正越演越熱，對于其重要意義也一再被提升?！俺擎?zhèn)化是中國‘最大的內(nèi)需’”﹑“城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的動力源”﹑“城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化進程的必由之路”等等評論，更將“城鎮(zhèn)化”發(fā)展推向了一個新的戰(zhàn)略高度。

（一）“熱”源于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展形勢的需要

長久以來我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，由于受到各種體制因素和歷史因素的影響，尤其是地方政府在盲目追求“土地財政”和政績的雙重驅(qū)動下，不惜以犧牲農(nóng)民利益為代價，強力推動城鎮(zhèn)化。在經(jīng)濟得到高速增長﹑城鎮(zhèn)化率得到快速提升的同時，對自然﹑資源進行掠奪性的開發(fā)，造成經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的嚴重失衡。這也體現(xiàn)了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式過分偏重物質(zhì)層面而忽視精神層次，忽視了的人的城鎮(zhèn)化這一本質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計，全國城市建成區(qū)面積由1981年的7438㎞2增加到2008年的36295㎞2，年平均拓展速度為6.3%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長速度4.21%和城鎮(zhèn)化的年增長率3.11%。一些地方超出了資源環(huán)境承載能力來發(fā)展城市，導(dǎo)致人口﹑土地﹑資源﹑環(huán)境的矛盾日益突出。尤其是水及其帶來的問題更為嚴重。許多城市河流水質(zhì)劣于五類，部分地區(qū)地下水也已受到污染，江河湖泊環(huán)境變差，水質(zhì)性缺水嚴重，區(qū)域性水資源供求矛盾尖銳。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英說，我國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴重缺水。還有就是由于工業(yè)生產(chǎn)﹑交通運輸和生活排放的二氧化碳﹑二氧化硫及其他氮氧化合物的不斷增加，導(dǎo)致空氣污染嚴重。從2013年初至今，全國不少城市尤其是華北地區(qū)的城市出現(xiàn)了時日長久﹑嚴重污染的霧霾天氣，波及25個省份，100多個大中型城市，全國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年來之最。還有生態(tài)系統(tǒng)的逐步退化。目前，全國一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90% 以上的天然草原退化，相當一部分城市的環(huán)境容量處于嚴重的超負荷狀態(tài)，這使城鎮(zhèn)化中的可持續(xù)發(fā)展問題提上了日程。

同時，過去經(jīng)濟的高速增長所依賴的“人口紅利”﹑“土地紅利”也正逐步減弱。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的一項數(shù)據(jù)顯示，2012年我國15-59歲勞動年齡人口為93727萬人，比上年減少345萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?9.2%，比上年末下降0.60個百分點。2013年，我國老年人口數(shù)量更突破了2億大關(guān)，達到2.02億，占全國總?cè)丝诘?4.8%。勞動力日益短缺，撫養(yǎng)人口逐步增加，也給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了巨大障礙。還有土地資源，一些地方錯誤的理解“城鎮(zhèn)化”，誤以為城鎮(zhèn)化就是“攤大餅”式的空間擴張形態(tài)，盲目建設(shè)大馬路﹑大廣場﹑大廠區(qū)﹑標志性建筑等，最終浪費了大量的土地資源。包括我國耕地面積也在不斷減少，從1996年的19.51億畝減少到2007年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.38畝。另據(jù)國土資源部發(fā)布的《2009中國國土資源公報》顯示，2009年，全年新增建設(shè)用地指標安排量比上年增加，全國預(yù)審﹑批準﹑供應(yīng)建設(shè)用地同比增速均在40%以上。另外，我國一些城市對征用來的土地的利用率很不充分，據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，低效率用地是5900多萬畝，占用地總面積的12.3%。如果提高土地利用標準，低效率用地的比重還會大得多。大多數(shù)城市的密度偏低（特別是城市就業(yè)密度），城市建筑物以低層建筑為主，城市土地立體空間利用不足，無法充分發(fā)揮城市空間人口聚集和經(jīng)濟活動聚集的功能。按照中國國際金融有限公司2010年的報告，我國新建商品住房平均容積率為1.36，其中一線城市為1.76，二線城市為1.53，三線城市為1.27，四線城市為1.17。而同期香港為4.5，新加坡為3.82，首爾為2.5，東京為2.2 ,美國曼哈頓地區(qū)甚至高達12至21。這些都使得我國過去的土地紅利正逐步減弱。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展所依賴的人口紅利﹑土地紅利都已不再存在。

可見，經(jīng)濟型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，雖然作出過巨大貢獻，但也帶來了不少的負面效應(yīng)，尤其是分散化﹑非集約的特點，造成資源的巨大浪費和經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。因此，必須要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,要試圖糾正過去經(jīng)濟過度依賴于資本投資和外部需求的失衡狀態(tài)，向擴大國內(nèi)投資和國內(nèi)消費的內(nèi)需型增長模式轉(zhuǎn)變。而擴大內(nèi)需的最大潛力就在城鎮(zhèn)化。

（二）“熱”源于自上而下的引導(dǎo)和推動

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨（Stigliz）曾預(yù)言：21世紀全球經(jīng)濟的“兩大引擎”，就是中國的城鎮(zhèn)化與美國的科技創(chuàng)新。事實也正證明了這一點，從二十一世紀以來，黨中央和國務(wù)院對“城鎮(zhèn)化”問題日益重視，甚至提高到戰(zhàn)略層面，并頒布了一系列關(guān)于推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策和文件。從2000年10月黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》 正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。到2002年，黨的十六大明確提出“堅持大﹑中﹑小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路?！盵1]（P546）之后，2007年黨的十七大報告又進一步提出，“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)﹑布局合理﹑節(jié)約土地﹑功能完善﹑以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”[2]

2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》再次強調(diào)：“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮好大中城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快﹑人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制。”[3]2010年黨的十七屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，提出要“優(yōu)化格局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。

而黨的十八大報告更指出“堅持走中國特色新型工業(yè)化﹑信息化﹑城鎮(zhèn)化﹑農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合﹑工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動﹑城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化﹑信息化﹑城鎮(zhèn)化﹑農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。[4]2012年中央經(jīng)濟工作會議習近平總書記首次提出“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)”，并將城鎮(zhèn)化列入新一年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)，指出“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約﹑智能﹑綠色﹑低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。[5]2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展﹑產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力”。[6]并在12月專門召開中央城鎮(zhèn)化工作會議，中共中央總書記﹑國家主席﹑中央軍委主席習近平在會上發(fā)表重要講話，詳細分析了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢，明確了推進城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想﹑主要目標﹑基本原則﹑重點任務(wù)。會議指出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)﹑農(nóng)村﹑農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會﹑加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義”。[7]

從黨中央和國家一系列政策和文件的出臺和頒布，不難發(fā)現(xiàn)，對于城鎮(zhèn)化問題的重視程度在不斷加強，對于新型城鎮(zhèn)化的道路選擇也逐步清晰。自十八大以來，各地相繼出臺了城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃和部署，開始掀起了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新一輪“熱”潮。

二、冷思考：對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的厘清和探索

從過往我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的質(zhì)量不高，以及黨中央和國家在重要的政府文件和決議中對于城鎮(zhèn)化問題的重視不斷提升，充分表明，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須要探索出一條具有中國特色的新路。

（一）從盲目追求速度型向穩(wěn)步提升質(zhì)量型轉(zhuǎn)變

新中國成立之時，我國的城鎮(zhèn)化率是7.3%，當時世界城市化的平均水平是29%，歐美發(fā)達國家甚至超過了60%。到1978年改革開放之初，我國的城鎮(zhèn)化率只有17.92%，而此時世界的平均水平已達到38.35%。所以，近些年我國一直致力于城鎮(zhèn)化的提速，并且取得較大成效。以2002年—2012年我國的城鎮(zhèn)化水平變化情況來看（如下圖所示），到2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%，城鎮(zhèn)人口達到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水平。

而國際上城鎮(zhèn)化率從20%到40%的變化，英國用了120年，美國用了80年，中國僅用了22年。然而，根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長﹑辦公室主任陳錫文的理解，我國的城鎮(zhèn)化水平是不實的，或者說是存在“泡沫”的。原因在于我國目前統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口實際上包含了大量在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工。以我國目前進城務(wù)工的農(nóng)民大約是2.5億計算，其中一半以上都只是常住人口而非戶籍人口。所以，雖然我國人口城鎮(zhèn)化率達到了52.57%，但是如果按戶籍來算，城鎮(zhèn)化水平大概只有35%左右。

且城鎮(zhèn)化水平與城鎮(zhèn)化率是不能等同的，城鎮(zhèn)化速度不是越快越好，城鎮(zhèn)化率亦非越高越好，它是有峰值的。從國際經(jīng)驗來看，美國城鎮(zhèn)化率2005年是80.8%，2011年為82%，年均增長僅為0.2%，幾乎是停滯的；英國的城鎮(zhèn)化率在2005年已達到最高值90%以上，之后城市人口比重逐年下降，2010年下降為79.5%。所以有專家通過模型，預(yù)測到2040年我國城鎮(zhèn)化水平將達到70%-75%，就達到了峰值，自此，城鎮(zhèn)化率的提升將不再反映現(xiàn)代化水平，甚至會出現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”。

近些年我國城鎮(zhèn)化率的增速雖然較快，但也隱藏著不少質(zhì)量問題。如城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏科學(xué)性和合理性，出自“長官意志”的多；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，第三產(chǎn)業(yè)所占比重較低，經(jīng)濟實力不強；城鎮(zhèn)盲目追逐空間的擴張，占用了大量土地資源，造成了極大浪費；城鎮(zhèn)就業(yè)﹑醫(yī)療﹑養(yǎng)老﹑教育等社會問題日益突出；城鎮(zhèn)管理水平低，管理成本高等。[8]（P2）

所以說，“實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是一個長期的過程，在一定時期內(nèi)，一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化推進的速度，必須與其工業(yè)化的進程相適應(yīng)，與其發(fā)展水平和經(jīng)濟實力相匹配，超出了這個能力很可能會出現(xiàn)就業(yè)不足﹑貧困人口增多﹑兩極分化嚴重等問題，對經(jīng)濟發(fā)展﹑社會穩(wěn)定﹑人民生活都會帶來嚴重影響。推進城鎮(zhèn)化，要從中國的實際出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，量力而行，不能超前?！盵9]近期召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議也明確指出，“確定城鎮(zhèn)化目標必須實事求是﹑切實可行，不能靠行政命令層層加碼﹑級級考核，不要急于求成﹑拔苗助長”。

拉美國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)也一再告誡我們，農(nóng)村人口在短時間內(nèi)快速流入城市，如果國家缺乏相應(yīng)的規(guī)劃﹑管理和保障措施，必然會造成城鎮(zhèn)化過程的混亂不堪﹑社會不穩(wěn)定因素增加。[10]因此，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出，“要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬外來人口落戶條件。注重在制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護問題”。[11]這標志著我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入注重質(zhì)量的重要階段。

對城鎮(zhèn)化質(zhì)量有著重要影響的指標很多，其中人均GDP﹑城鎮(zhèn)居民人均可支配收入﹑市轄區(qū)人均一般預(yù)算內(nèi)財政收入﹑非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重﹑人均財政教育支出等指標，與城鎮(zhèn)化質(zhì)量是正相關(guān)的。因此，新型城鎮(zhèn)化必須從速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型，應(yīng)著重從城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展﹑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整﹑基礎(chǔ)設(shè)施的完善﹑科技文化的發(fā)展﹑生活方式的改變﹑環(huán)境質(zhì)量的提高﹑社會保障的建立﹑城鎮(zhèn)管理的加強等方面，[8]（P106）推動我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，而不是盲目追求速度。

（二）從外延式的空間擴張向內(nèi)涵式的以人為本轉(zhuǎn)變

我國在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展過程中，過于重視“物”的增長而忽視“人”的全面發(fā)展，過于偏重城鎮(zhèn)化外延式的空間擴張，而忽視了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵所在和核心問題是“人”的城鎮(zhèn)化，由此也引發(fā)不少社會問題。如2億多進城農(nóng)民工長期處在“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，生活無根化；世界罕見規(guī)模的農(nóng)民工周期性“候鳥式”流動，造成了諸如留守兒童教養(yǎng)問題﹑留守老人贍養(yǎng)問題和留守婦女婚姻家庭問題；有的地方搞“遷村并點”，強制農(nóng)民“進城”﹑“上樓”﹑“騰地”，引發(fā)大量社會矛盾和群體性事件。還有的城市網(wǎng)點缺乏，生活不便；有的城市房價高漲，居住緊張；有的城市交通擁擠，出行不暢；有的城市上學(xué)困難，就醫(yī)困難等等。[12]（P244）

兩千多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德就說過：“人們?yōu)榱嘶钪?，聚集于城市；為了活得更好居留于城市?！盵13]因此，新型城鎮(zhèn)化要以人的城鎮(zhèn)化為核心，突出人在城鎮(zhèn)化進程中的“目標主體”﹑“價值主體”﹑“動力主體”﹑“責任主體”等多重主體性地位，堅持城鎮(zhèn)化發(fā)展為了人民群眾﹑城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠人民群眾﹑城鎮(zhèn)化發(fā)展以人民自身素質(zhì)和能力的提高為前提和基礎(chǔ)﹑城鎮(zhèn)化發(fā)展成果由城鄉(xiāng)居民共享。[14]

1.戶籍門檻的放寬：解決農(nóng)民“進得來”的問題

制約我國城鎮(zhèn)化的主要因素是二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)制度體系，其中最重要的是以戶籍為標志的身份隔離。從建國之初到改革開放之前，由于嚴峻的國內(nèi)外形勢，使得我國城鎮(zhèn)的生產(chǎn)﹑生活資料極度匱乏，城鎮(zhèn)化水平也相對較低。為改變這一局面，我國實施了趕超型發(fā)展戰(zhàn)略和政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，將有限的資源向工業(yè)部門進行配置和整合。因此，就把“目光伸向了廣袤的農(nóng)村，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格‘剪刀差’﹑對農(nóng)村征收高額稅賦（包括實物稅）﹑低投資﹑轉(zhuǎn)移農(nóng)村金融資金﹑不在農(nóng)村實行福利保障制度等辦法，將農(nóng)業(yè)剩余或農(nóng)村剩余強制轉(zhuǎn)為大中城市的工業(yè)化原始積累”。[15]在1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。“按照戶籍制度將全國人口分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，并依此在經(jīng)濟﹑政治﹑文化﹑教育﹑衛(wèi)生等一系列具體方面實行不公平的國民待遇”。[16]這一制度壁壘，構(gòu)筑了城鄉(xiāng)二元的鴻溝，成為阻礙我國城鎮(zhèn)化進程的最直接原因。從此，戶籍制度就像一堵無形的高墻，將人們涇渭分明地分割成了兩種身份：農(nóng)民和市民，城鄉(xiāng)之間的人口流動長期處于凝固狀態(tài)。

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，戶籍制度對人們的束縛與制約雖然在某些方面有所減弱，但長期的二元社會結(jié)構(gòu)在事實上已經(jīng)造成城鄉(xiāng)居民在知識文化﹑能力素質(zhì)﹑價值觀念以及生活方式等諸多方面存在的顯著差別，再加上城鎮(zhèn)之中各種正式與非正式制度的影響，都直接或間接導(dǎo)致了農(nóng)村富余勞動力進入城鎮(zhèn)之后無法很好與城鎮(zhèn)有機融合。同時，還被人們冠以“農(nóng)民工”的稱謂，游離于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，扮演著“農(nóng)民”與“市民”的雙重角色，在二者之間處于非常尷尬的“邊緣化”狀態(tài)。[17]可以說，“農(nóng)民工”是計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中的“混血兒”。[18]根據(jù)國家統(tǒng)計局《2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》，2012 年全國農(nóng)民工總量達到 26261 萬人，比上年增加 983 萬人，增長 3.9% 。而城鄉(xiāng)差別的制度根源在于這種二元體制機制，正是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，帶來了城鄉(xiāng)居民的地位﹑身份﹑權(quán)利﹑義務(wù)的非對等性。[3]因此，推進我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，首先就要打破戶籍制度的藩籬。

一是要解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度的根源不在于戶口本身，而是附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局。因此，優(yōu)化戶籍制度，首先就要剝離這些不平等福利制度，將外來人口統(tǒng)一納入本地各項社會管理，促進住房﹑醫(yī)療﹑子女教育﹑社會保障等基本公共服務(wù)均等化。二是要把符合條件的農(nóng)民工逐步實現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制。以具有穩(wěn)定就業(yè)或生活來源﹑固定住所和一定居住年限作為戶口準入制的基本條件。只有打破戶籍制度的藩籬，才能促進城鄉(xiāng)人口合理自由流動，才能減少農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的成本，提高農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的積極性，才能改變城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢的局面。

2.土地制度的變革：解決農(nóng)民“離得開”的問題

長期以來，中國農(nóng)民對于土地有著一種特殊的情節(jié)（費孝通稱之為“鄉(xiāng)土中國”），這種“鄉(xiāng)土情節(jié)”促使著農(nóng)民為了土地去參加革命，為了土地不惜犧牲生命，其思想的癥結(jié)在于土地是中國農(nóng)民的生存保障﹑生活依靠，“土地就是咱農(nóng)民的命根子”。因此，要使農(nóng)民放心離開農(nóng)村﹑離開土地，就必須要解決他們的后顧之憂，就必須要加強農(nóng)村土地制度的改革。同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的不斷增多，可供開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積在不斷萎縮，致使地價﹑房價不斷飆升。近些年，國家一再對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，但仍然無法改變土地資源日益緊缺﹑土地紅利逐漸減弱的趨勢，這也使得城鎮(zhèn)化發(fā)展成本不斷攀升﹑城鎮(zhèn)化發(fā)展進度不斷趨緩。由此，推進土地制度的改革迫在眉睫。

首先，必須要加快土地資源的市場配置，增加土地供應(yīng)的透明度，減少政府的過度干預(yù)，改觀目前土地市場存在的“暗箱操作”問題。二是加強對工業(yè)建設(shè)用地的宏觀調(diào)控，將零散項目用地引向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)聚集，達到節(jié)約集約用地的目的。三是科學(xué)調(diào)整和修編土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。既要保護耕地﹑節(jié)約土地，確保國家糧食安全，又要不妨礙城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源的需求。四是嚴格遵循調(diào)劑建設(shè)用地指標和占補平衡的政策。對于長期閑置的土地，政府有權(quán)對其進行整理﹑回收和入庫。五是對于進城的農(nóng)民，應(yīng)該允許其在一定時間內(nèi)保留土地承包經(jīng)營使用權(quán)，或者對其進行有償轉(zhuǎn)讓，以消除農(nóng)民離土的后顧之憂，也有利于勞動力資源按市場要求，自由﹑有序流動和配置的管理體制。

3.住房保障的探索：解決農(nóng)民“住得下”的問題

居住需求是遷移人口的第一需求,但是目前城市商品房高昂的價格是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家的又一障礙。僅2009年一年，全國房價平均上漲速度超過25%。一線城市的房價，一套房折合一個工人100年的工資（郎咸平，2010）。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）數(shù)據(jù)顯示，以房價相對薪酬來考量的全球十大最不可負擔的房地產(chǎn)市場中有七個在中國，甚至超過了東京﹑倫敦和紐約。其中六個中國內(nèi)地城市的一手住宅均價分別為：上海28265元/平方米，深圳27135元/平方米，北京27439元/平方米，廣州16703元/平方米，天津10333元/平方米，重慶7984元/平方米。[19]以房價和工資的比率來反映人們是否能承受這種房價來看，紐約一間公寓價格的中列數(shù)是一個普通家庭年收入的6.2倍多。而要想在北京的中心城區(qū)買間房子，則需要一個普通家庭25年收入。

此外，參會代表們還參加了“我們的海洋2018” 會議的一系列邊會和展覽，與各國與會者交流海洋保護各相關(guān)議題所面臨的挑戰(zhàn)和國際行動的進展，例如海洋塑料污染、珊瑚礁的未來、藍色經(jīng)濟、藍碳、全球漁業(yè)的透明性和可追溯性、可持續(xù)海鮮采購鏈。會議最后一天，參會代表們前往珀尼達島海洋保護區(qū)實地考察。

目前我國城鄉(xiāng)居民中居住條件最差的莫過于農(nóng)民工群體。有資料顯示，這類人口中大約22%的人均住房面積不足5平方米，28%的人住房面積在5-8平方米。即上億農(nóng)民工及其家屬實際住房條件都在城鎮(zhèn)貧困標準之下。普遍居住空間狹小，大多缺乏衛(wèi)生﹑采暖﹑通風﹑防火等基本設(shè)施，環(huán)境亂﹑臟﹑差。根據(jù)一份資料顯示，在已婚的建筑業(yè)農(nóng)民工中，有3/4的人處于夫妻分居狀態(tài)。因此，城鎮(zhèn)化進程的穩(wěn)步推進，離不開對住房保障制度的探索，以滿足和適應(yīng)進城農(nóng)民對住房的需求。一方面要積極探索多種形式的公租房建設(shè)和經(jīng)營模式，鼓勵用工企業(yè)建設(shè)各種農(nóng)民公寓或宿舍，以滿足進城農(nóng)民的基本居住要求。二是可以將剛進城農(nóng)民納入國家住房保障體系，允許符合一定條件的農(nóng)民享受政府廉租房﹑經(jīng)濟適用房﹑限價商品房等政策。三是對于居住在城郊的農(nóng)民以及城中村的農(nóng)民，可大力推動宅基地換房，來解決目前在城鎮(zhèn)買房難﹑買房貴等問題。四是通過建立﹑完善農(nóng)民住房公積金制度，允許有條件的農(nóng)民申請住房公積金貸款，來解決其居住難的問題。

4.就業(yè)渠道的開拓：解決農(nóng)民“能就業(yè)”的問題

就業(yè)是民生之本，非農(nóng)就業(yè)則是城鎮(zhèn)化之本。農(nóng)民來到城市之后，一個關(guān)鍵的問題就是如何在城鎮(zhèn)生存下去，如何維持生計的問題。但現(xiàn)在進城的農(nóng)民所擁有的個人資源和社會資源都比較欠缺。據(jù)統(tǒng)計, 進城的農(nóng)民, 80%都是初中和小學(xué)文化水平。而且他們絕大部分沒有接受職業(yè)技術(shù)教育。文化知識和職業(yè)技術(shù)這些個人資源，是他們在城市就業(yè)的一個很大障礙。同時，農(nóng)民在城市舉目無親,與城市人的交往很少,社會交往比較單一,在城市獲取就業(yè)資源的渠道有限,所能取得的社會資源少,就業(yè)資源匱乏。再加上每年大量的高校畢業(yè)生加入到就業(yè)隊伍之中，也進一步加劇了就業(yè)形勢。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國有699萬高校畢業(yè)生就業(yè)，也被業(yè)內(nèi)稱為“史上最難就業(yè)年”。這些都加大了農(nóng)民來到城市找工作的難度，從而成為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的最大顧慮。中央城鎮(zhèn)化工作會議也指出，要“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。

因此，必須要實施積極的就業(yè)政策，廣泛開辟就業(yè)渠道，為農(nóng)民工及其家屬提供盡可能多的就業(yè)崗位，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展中一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。一是要建立就業(yè)培訓(xùn)機制，提高農(nóng)民進城就業(yè)的技能。二是要健全用工信息發(fā)布機制，讓農(nóng)民能夠多渠道了解就業(yè)信息。三是要建立激勵機制，鼓勵勞動密集型企業(yè)雇傭農(nóng)民。四是要完善剛進城農(nóng)民的維權(quán)機制，確保其合法權(quán)益。五是要推動創(chuàng)業(yè)扶持機制，鼓勵農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。作為城鎮(zhèn)，必須通過積極發(fā)展中小企業(yè)，壯大民營經(jīng)濟，促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，盡可能為進城農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機會。甚至可以將針對中小企業(yè)的減稅政策和解決農(nóng)民就業(yè)結(jié)合起來，從而鼓勵更多企業(yè)吸納農(nóng)民進廠打工。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)﹑交通運輸設(shè)施建設(shè)以及其他公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也盡可能使用進城的農(nóng)民，來解決其生存依靠。

5.社保制度的完善：解決農(nóng)民“過得好”的問題

過去由于戶籍隔離制度，導(dǎo)致農(nóng)民﹑農(nóng)民工無法享有與城市居民同等的地位﹑權(quán)利和社會保障權(quán)益。因此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須要重視進城農(nóng)民在醫(yī)療﹑養(yǎng)老﹑失業(yè)﹑子女教育﹑經(jīng)濟適應(yīng)住房等方面的需要，使農(nóng)民工享有與城市居民同等的社會保障權(quán)益。

改革開放以來，從中國農(nóng)村走出來的“農(nóng)民工”群體，為城市建設(shè)和城市經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。但是由于受到自身素質(zhì)和能力的限制，導(dǎo)致他們只能在城市中從事一些最臟﹑最苦﹑最累﹑最危險的工作，且勞動強度大，工作時間長，拿到的工資待遇卻少之又少，甚至還拿不到工資。并且其勞動安全條件也極差，發(fā)生職業(yè)病和工傷事故的比例高。農(nóng)民工在與企業(yè)主談判中處于弱勢地位，權(quán)益受到損害的現(xiàn)象大量發(fā)生。據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)民工在城市參加養(yǎng)老保險的比例不到20%；在城鎮(zhèn)參加醫(yī)療保險的比例也不到20%；農(nóng)民工是工傷發(fā)生最高的群體，但是參加工傷保險的比例不到20%；失業(yè)保險不到10%。[20]因此，必須要積極探索適合城鎮(zhèn)化建設(shè)特點的社會保障制度改革。一是建立最低生活保障制度。用以維持其最低生活標準，防止由于缺乏生存依靠而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因子。二是建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險機制。以解決農(nóng)民在城鎮(zhèn)高額的生活成本與收入普遍偏低帶來的反差，切實減輕農(nóng)民進城之后的負擔。三是建立農(nóng)民工工傷賠償機制。以緩解各種職業(yè)病給剛進城農(nóng)民家庭帶來的巨大壓力，同時，也督使用工單位更加注意用工過程中的安全保護措施，大大減少農(nóng)民工工傷事故的發(fā)生頻率。四是建立農(nóng)民工大病醫(yī)療部分社會統(tǒng)籌的保障機制。費用除個人繳費和地方財政給予一定支持以外，還應(yīng)動員各種社會力量，包括紅十字會﹑社會保障基金等，來減輕農(nóng)民工大病治療的沉重負擔，消除農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中的種種顧慮。

（三）從一邊倒片面化發(fā)展向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變

1.工業(yè)化﹑信息化﹑城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：“四化同步”

改革開放以來，中國工業(yè)發(fā)展一直保持著較快的增速，但工業(yè)化率并不高，工業(yè)化的任務(wù)遠沒有完成，尤其是在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級方面發(fā)展緩慢。我國的城鎮(zhèn)化水平雖然突破了50%，但遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。且大部分進城的農(nóng)民工只實現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，他們的身份和所享受的社會保障并沒有改變，仍然處于“半城鎮(zhèn)化”的尷尬境地。根據(jù)國際經(jīng)驗，合理的城市化率與工業(yè)化率的比值范圍在1.4-2.5之間，而我國城市化率與工業(yè)化率的比值從1978年的0.41發(fā)展到到2011年的1.28，尚未進入合理區(qū)間。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平更滯后于工業(yè)化﹑城鎮(zhèn)化發(fā)展，突出表現(xiàn)在“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快”，“三農(nóng)”短板現(xiàn)象依然明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟待發(fā)展。2009年，城鄉(xiāng)收入差距甚至一度高達3.33:1，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年城鄉(xiāng)居民收入比為3.10:1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。[23]21世紀是信息世紀，但是目前我國信息化與工業(yè)化﹑農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化﹑城鎮(zhèn)化的融合還不夠。因此，黨的十八報告指出，要“堅持走中國特色新型工業(yè)化﹑信息化﹑城鎮(zhèn)化﹑農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，“促進工業(yè)化﹑信息化﹑城鎮(zhèn)化﹑農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。這更主要是從我國現(xiàn)實國情的出發(fā)點，從科學(xué)發(fā)展觀的視角，從統(tǒng)籌兼顧的方法論，從中國可持續(xù)發(fā)展的落腳點而做出的科學(xué)決策。“四化”是一個整體系統(tǒng)，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，工業(yè)化﹑城鎮(zhèn)化可以帶動和裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則為工業(yè)化﹑城鎮(zhèn)化提供支撐和保障，而信息化能有力地推進其他“三化”。

2.大中小城市和小城鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際和經(jīng)驗來看，片面發(fā)展大城市或者盲目發(fā)展小城鎮(zhèn)都行不通。尤其是過去偏向城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展路線，導(dǎo)致大量農(nóng)村富余勞動力流向城市，人口過度集中于北京﹑上海﹑廣州﹑深圳等大中城市，導(dǎo)致就業(yè)難﹑房價高﹑環(huán)境污染嚴重等“城市病”問題突發(fā)，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，自黨的十六大報告第一次明確提出，城鎮(zhèn)化要“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。到黨的十七大報告再一次重申。到《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確指出，要“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，以大城市為依托，以中小城市為重點，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式成為我國城鎮(zhèn)化積極健康發(fā)展的主要路徑。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在數(shù)量上﹑結(jié)構(gòu)上要合理，在空間上要布局得當，有條件的地區(qū)盡可能依托城市群﹑城鎮(zhèn)網(wǎng)發(fā)展，才有助于形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化體系，從而更好地發(fā)展城市之間﹑城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系，發(fā)揮城市群和城鎮(zhèn)網(wǎng)的群聚效應(yīng)﹑大中城市的輻射帶動作用﹑小城鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)濟和文化中心的作用，在大幅度提高城鎮(zhèn)化水平的同時消除或減少“城市病”，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.堅持城市和農(nóng)村“兩條腿”走路

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為一種非均質(zhì)的地域經(jīng)濟空間，是人類賴以生存﹑活動和發(fā)展的地域?qū)嶓w。[22]它們之間既有各自的運動規(guī)律，同時，又是一個互相依存的對立統(tǒng)一體。當前，我國城鄉(xiāng)之間還存在諸多問題，如一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展 “一頭重﹑一頭輕”，出現(xiàn)了教育均衡問題﹑醫(yī)療服務(wù)問題﹑文化設(shè)施建設(shè)問題等，都不同程度地影響到城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的需求；還有些地方城市反哺農(nóng)村力量不足，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村飲水問題﹑垃圾處理問題﹑道路通行問題﹑環(huán)境污染問題等，都不同程度地影響到農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平；甚至有些地方過多占用耕地，違背農(nóng)民意愿進行“遷村并點”，導(dǎo)致農(nóng)民“被上樓”﹑“被騰地”，損害了農(nóng)民的利益，束縛了農(nóng)業(yè)發(fā)展，影響了城鄉(xiāng)一體的發(fā)展路線。之所以出現(xiàn)這些問題，關(guān)鍵在于我國過去城鎮(zhèn)化走的是一條“重城市﹑輕農(nóng)村”﹑“城鄉(xiāng)分治”的發(fā)展道路，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元格局不斷拉大。新型城鎮(zhèn)化的最終目標就是要破除城鄉(xiāng)之間的樊籬，促進城市與農(nóng)村發(fā)展的協(xié)調(diào)，城市居民與農(nóng)村居民的和諧相處，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的城市中國，即整個國家城市和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是一體的，公共服務(wù)是均等的，整個國家被著上城市的底色，農(nóng)民擁有與市民相當?shù)闹R﹑技能﹑素質(zhì)和收入以及均等的公共服務(wù)，農(nóng)村也擁有與城市相近的基礎(chǔ)設(shè)施。[23]因此，必須要把城鄉(xiāng)一體置于城鎮(zhèn)化模式的核心位置，沖破在要素流動﹑資源配置和行政管理方式方面各種不利于落實科學(xué)發(fā)展觀﹑實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體制束縛，按照實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動﹑共同繁榮的目標設(shè)計城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是實現(xiàn)又好又快發(fā)展必然的模式選擇。首先，要對城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)﹑經(jīng)濟發(fā)展﹑公共服務(wù)﹑社會管理等進行一體化規(guī)劃布局，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間合理流動﹑公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置。再逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度﹑戶籍管理制度﹑社會保障制度和公共財政制度等，逐步形成有利于城鄉(xiāng)相互促進﹑共同發(fā)展的體制和機制。在城市發(fā)展的同時，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動作用，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。同時，要加強農(nóng)業(yè)投入，加大城鎮(zhèn)對農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)輻射力度，著力形成合理分工的產(chǎn)業(yè)布局，[24]推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)內(nèi)部蘊藏的巨大潛能，縮小農(nóng)村與城市之間的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源良性互動﹑城鄉(xiāng)信息良性互動﹑城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)良性互動﹑城鄉(xiāng)市場良性互動﹑城鄉(xiāng)文化良性互動。

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責任編輯：侯德彤

Cold Reflections and Clarification of China's Road to Urbanization

WANG Shou -zhi

( The Party School of Zhanjiang Municipal Committee, Zhanjiang 524032, China )

With the economic development mode transformation being increasingly clear, the urbanization question has become a strong motive force and hot topic in expanding China's domestic demand in the future and promoting its economic sustainable development. However, in China's urbanization in recent years, due to the misleading of development modes, urban diseases have occurred such as traffi c congestion, population explosion, diffi cult employment, the enlarging gap between the rich and the poor, and serious environmental pollution in medium and large cities; meanwhile, in small and medium-sized cities, the development has been slow. In view of this situation, we should continue to promote urbanization while trying to seek truth from facts, advance with the times, and explore a new path to urbanization with Chinese characteristics.

urbanization; people-oriented; scientifi c development

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1005-7110（2014）01-0036-08

2013-11-28

王守智（1981- ），男，安徽肥東人，廣東中共湛江市委黨校講師，法學(xué)碩士，主要研究方向為城鎮(zhèn)化與農(nóng)村問題。