◎ 李大守（福建省產(chǎn)權(quán)交易中心,福州350003）

防范混合所有制改革中國有資產(chǎn)流失的幾點(diǎn)措施

◎ 李大守（福建省產(chǎn)權(quán)交易中心,福州350003）

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”。這是國有企業(yè)改革的方向，即混合所有制改革。但廣大干部、群眾長期以來對國企混合所有制改革過程是否造成國有資產(chǎn)流失的問題有過不少擔(dān)憂，因此值得就混合所有制改革中如何防止國有資產(chǎn)流失的相關(guān)問題作些探討。

1　控制國有資產(chǎn)流失須要正確選擇國企混合所有制改革的方式

在國企混合所有制改革中由于混合的客體多種多樣，不僅限于資金，幾乎其他各類生產(chǎn)要素都有可能，因此國企混合所有制改革的方式也多種多樣。但主要可歸納為兩大類：一是國有方為資產(chǎn)類，非國有方為貨幣資金類，其方式主要是通過國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股引入非國有資本而組成混合所有制企業(yè)；二是國有方為貨幣資金類，非國有方為資產(chǎn)類，其方式主要是通過國有企業(yè)收購非國有股權(quán)或資產(chǎn)而組成混合所有制企業(yè)。

1.1涉及收購非國有企業(yè)資產(chǎn)的混合所有制改革導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)較大

主要原因有兩個(gè)方面：一是由于資產(chǎn)（股權(quán)）的多樣性，復(fù)雜性，加上有的非國有企業(yè)管理不夠規(guī)范，其資產(chǎn)評估的可靠性、真實(shí)性、確定性較低；二是資產(chǎn)的多樣性，復(fù)雜性，非標(biāo)準(zhǔn)化，可比性差，在收購非國有企業(yè)資產(chǎn)時(shí)難以做到“貨比三家”，大多通過“一對一”談判方式達(dá)成交易，難以使市場在這類資源配置中起決定性的作用。例如，今年4月份媒體曝光的舉報(bào)宋林有關(guān)案件中至少有2個(gè)案例與收購非國有所有制有關(guān)。案例一：2010年2月，華潤電力通過旗下山西華潤聯(lián)盛能源投資有限公司同金業(yè)集團(tuán)（民營企業(yè)）簽訂《企業(yè)重組合作主協(xié)議》，約定華潤聯(lián)盛、中信信托、金業(yè)集團(tuán)分別以49%、31%、20%的比例出資，成立太原華潤煤業(yè)有限公司，并收購金業(yè)集團(tuán)旗下的資產(chǎn)包，定價(jià)103億（前3個(gè)月大同煤礦集團(tuán)公司收購該資產(chǎn)的價(jià)格約為52億元，但收購啟動(dòng)不久，因故被停。華潤電力的出價(jià)高了51億元），華潤電力收購其80%的產(chǎn)權(quán)。此后，在宋林的直接指示下，迅速向金業(yè)集團(tuán)支付81億元收購款，其中違反收購協(xié)議提前支付50多億元。

案例二：華潤燃?xì)馐召徫錆h通寶燃?xì)狻Ｍ▽毴細(xì)庥?002年由自然人仲順年、蒲文強(qiáng)和楊越鳴出資，初始注冊資本5000萬元，實(shí)收500萬元。2005年武漢工商局認(rèn)定通寶燃?xì)庾再Y本由1700萬到5130萬的變更中，3430萬系虛假增資。2007年仲順年將名下80%股份抵押給了武漢信風(fēng)資產(chǎn)管理有限公司，用于貸款5300萬。通寶燃?xì)獬闪⒑笠恢睕]有實(shí)現(xiàn)盈利，靠貸款支撐。華潤燃?xì)庖?.65億元收購51%股分（都是大股東仲順年持有的）。2009年武漢通寶燃?xì)庾兏鼮橹型夂腺Y的武漢華潤通寶燃?xì)夤荆?1%股權(quán)變更至華潤燃?xì)饷隆Ｔ▽毴細(xì)庑」蓶|舉報(bào)，何以公司瀕臨破產(chǎn)、虛增注冊資本沒有補(bǔ)充，還能賣出如此高價(jià)等。

這兩個(gè)案例說明，由國企出資收購非國有企業(yè)資本這種方式極容易造成國有資產(chǎn)流失。國有資產(chǎn)流向非公有組織再流向個(gè)人腰包是國有資產(chǎn)流失的常見渠道。

1.2通過國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股引入非國有資本的混合所有制的改革方式可以控制國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)

國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可分為存量轉(zhuǎn)讓與增量轉(zhuǎn)讓兩種，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要指存量轉(zhuǎn)讓，在股本不變的基礎(chǔ)上拿出部份股權(quán)轉(zhuǎn)讓給非國有經(jīng)濟(jì)，組成混合所有制企業(yè)；國有產(chǎn)權(quán)增量轉(zhuǎn)讓一般稱國有企業(yè)增資擴(kuò)股。國有方為資產(chǎn)類，轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)引入非國有資本而組成混合所有制企業(yè)改革方式，與國有方為貨幣資金收購非國有企業(yè)比國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)較小。國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓通過國有資產(chǎn)評估，并公開發(fā)布轉(zhuǎn)讓信息，引入市場競爭機(jī)制，動(dòng)員盡可能多的意向方參與競買，形成“一對多”的競爭局面，使市場在這類資源配置中起決定性的作用，國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)就較小。例如2014年初，福建省三明市煤氣公司通過福建省產(chǎn)權(quán)交易中心增資擴(kuò)股。在評估的基礎(chǔ)上，發(fā)布增資擴(kuò)股的信息，廣泛征集受讓方，引入市場競爭機(jī)制，最終有效競價(jià)的有3家，49%的增量股權(quán)以3.2億元成交，較底價(jià)1.83億元溢價(jià)1.37億元，增值率達(dá)75%，并且比原合作意向方的報(bào)價(jià)高出0.6億元。使市場在資源配置中起到了決定性作用，有效避免了國有資產(chǎn)流失、以及防范混合所有制改革中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股能夠更大限度地發(fā)揮民間資本參與國有企業(yè)改革的積極性，因此在國企混合所有制改革中應(yīng)限制采用收購非國有企業(yè)資產(chǎn)的方式，而盡量采用企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股的方式以控制國有資產(chǎn)的流失。

2　創(chuàng)造條件使市場在國企混合所有制改革這類資源配置中起決定性作用

新中國成立60多年，國有企業(yè)經(jīng)歷了多輪改革，但改革中腐敗及國有資產(chǎn)流失的問題時(shí)有發(fā)生，主要原因是行政干預(yù)過多，發(fā)揮市場作用過少。

2.1創(chuàng)造統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場氛圍，公平對待各市場主體參與國企改革

統(tǒng)一對待各市場主體，不搞地區(qū)、行業(yè)封鎖及所有制岐視，杜絕任何形式的行政干預(yù)，盡量不設(shè)門檻，鼓勵(lì)更多的市場主體參與國企改革，參與競爭受讓國有資產(chǎn)。國企改革信息的披露除了準(zhǔn)確、完整外，信息披露的媒體要求受眾面廣，可以在多家、多種媒體披露，至少要同時(shí)在受眾面較廣的本地報(bào)刊、省級以上報(bào)刊和一家網(wǎng)絡(luò)媒體披露，以最大限度地征集參與國企改革的市場主體。信息披露的時(shí)限要足夠長，涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓和收購的信息披露時(shí)限至少要30個(gè)工作日，項(xiàng)目較大或復(fù)雜的要相應(yīng)延長信息披露時(shí)限，收集報(bào)價(jià)資料或競價(jià)時(shí)間至少要5個(gè)工作日。因?yàn)楣蓹?quán)是抽象資產(chǎn)，研究分析、決策等準(zhǔn)備工作需要一定的時(shí)間。信息披露時(shí)限過短，留給參與方準(zhǔn)備時(shí)間不足，國企改革的效果就差：許多參與者或許由于沒有足夠的準(zhǔn)備時(shí)間放棄參與競爭，致使競爭不充分；來得及準(zhǔn)備的可能是事先得到信息，提前作出了準(zhǔn)備，這對于其他參與者和潛在參與者都是不公平的，像有的項(xiàng)目過億卻只有20天的準(zhǔn)備時(shí)間，而 20天內(nèi)能調(diào)集億元資金的又有幾家？

2.2國有企業(yè)混合所有制改革必須在依法設(shè)立的交易場所公開進(jìn)行，以保障市場的決定性作用

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確：國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓要在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所公開進(jìn)行。其中的“依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所”主要指證券市場、各級政府設(shè)立的公共資源市場和產(chǎn)權(quán)市場。這些市場運(yùn)作比較規(guī)范、透明，并且市場的建設(shè)、監(jiān)管與交易代理（會(huì)員）相分離，市場建設(shè)比較規(guī)范，市場監(jiān)管比較到位，是從事企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和改革的專業(yè)平臺(tái)，是防止國有資產(chǎn)流失、防范企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和改革過程產(chǎn)生腐敗行為的制度安排。通過引進(jìn)第三方交易平臺(tái)并增加透明度，能有效化解國企混合所有制改革中不同性質(zhì)經(jīng)濟(jì)成分之間“短兵相接”的局面，在國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)之間起到緩沖作用，防止交易雙方合謀，更好地避免行政干預(yù)，從而截?cái)嗬孑斔偷逆湕l，保障市場的決定性作用。

2.3以市場對資源配置是否起決定性作用作為推動(dòng)國企改革的前提條件

前文已論述國有方為資產(chǎn)類，非國有方為貨幣資金的，市場對資源配置起決定性作用的可能性較大，國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)小，這類國企混合所有制改革一般可積極推動(dòng)，但是如果征集到的有效參與受讓國有資產(chǎn)方不足兩家的，說明市場競爭不充分，應(yīng)查找原因、問題，完善實(shí)施方案，重新發(fā)布信息征集受讓方，直到有效參與受讓方達(dá)到或超過兩家才能繼續(xù)組織競價(jià)，否則應(yīng)中止改革。對于國有方為貨幣資金類，非國有方為資產(chǎn)的，主要是國有企業(yè)收購非國有股權(quán)或資產(chǎn)。由于資產(chǎn)的多樣性、復(fù)雜性、非標(biāo)準(zhǔn)化、可比性差，在收購非國有企業(yè)時(shí)大多通過“一對一”談判方式達(dá)成交易，難以使市場在這類資源配置中起決定性的作用。因此應(yīng)嚴(yán)格控制這類混合所有制改革，確實(shí)需要的應(yīng)開闊視野，盡量多找?guī)准彝惼髽I(yè)做為收購對象，防止“在一棵樹上吊死”，并通過專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家組進(jìn)行比較評價(jià)，確定性價(jià)比最高者為最終收購對象。

3　防止混合所有制改革中由于職工持股造成的國有資產(chǎn)流失

本企業(yè)職工對該企業(yè)的經(jīng)營情況及發(fā)展前景最了解，他們受讓國有資產(chǎn)（股權(quán)）可說是胸有成竹，在這種搏弈中，國有資產(chǎn)流失的可能性更大，這就是職工持股“停停打打”的主要原因。但是通過讓職工持股有利于改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮職工的積極性、創(chuàng)造性，因此也不能全盤否定，兩全其美的辦法是區(qū)別對待，有條件地讓職工持股。

3.1嚴(yán)禁壟斷行業(yè)職工持股

這類企業(yè)效益好的原因得益于國家政策或政治的有利因素，應(yīng)全民共享。并且這些因素影響的時(shí)間長短，數(shù)額大小難以定量，因此這類企業(yè)不宜職工持股。

3.2非壟斷企業(yè)的混合所有制改革可以考慮職工持股

對于非壟斷企業(yè)的混合所有制改革，可以考慮職工持股問題，但在有其他非公有制企業(yè)也愿意參與該企業(yè)混合所有制改革的情況下，職工持股問題宜次后實(shí)施，等待其他非公有制企業(yè)參與混合所有制改革，并且產(chǎn)生交易價(jià)格（股價(jià)）后，根據(jù)產(chǎn)生的股價(jià)決定職工持股的價(jià)格，這樣能夠更好地避免自買自賣之嫌，又能體現(xiàn)本企業(yè)職工與其他市場主體平等對待的公平原則。

3.3完全競爭性企業(yè)可鼓勵(lì)職工持股

對于完全競爭性企業(yè)，在信息發(fā)布后沒有征集到受讓方的，即沒有其他非公有制企業(yè)愿意參與混合所有制改革的，可鼓勵(lì)本企業(yè)職工持股，但股價(jià)原則上不得低于凈資產(chǎn)的10%。

4　通過完善制度壓縮權(quán)力尋租的空間來防止國有資產(chǎn)流失

混合所有制改革涉及面廣，技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)，細(xì)節(jié)繁，國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)大，必須完善相關(guān)法規(guī)制度。今年全國兩會(huì)期間，國家總書記習(xí)近平與代表談話中提到，“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，基本政策已明確，關(guān)鍵是細(xì)則，成敗也在細(xì)則。不能借改革之名把國有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會(huì)。改革關(guān)鍵是公開透明”。這里兩個(gè)“關(guān)鍵”一是指制度方面的細(xì)則，二是指操作方面的細(xì)節(jié)。制度方面的細(xì)則科學(xué)、完整，才能指導(dǎo)改革細(xì)節(jié)，規(guī)范實(shí)施。

4.1善相關(guān)制度是防范國有企業(yè)混合所有制改革中國有資產(chǎn)流失的前提與保障

國有企業(yè)混合所有制改革，資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)較大，改革的各個(gè)步驟、環(huán)節(jié)和方面都應(yīng)該做到有法可依、有章可循，從而杜絕人為干預(yù)，控制國有資產(chǎn)流失，保障改革公平、公開、公正實(shí)施。改革中的國有資產(chǎn)流失情況要么是沒有完善相關(guān)法規(guī)，要么是不按相關(guān)法規(guī)制度規(guī)范運(yùn)作。只有完善相關(guān)制度才能做到有章可循，才有可能保障國有資產(chǎn)不流失。

4.2相關(guān)制度的完善要體現(xiàn)普遍性與特殊性的統(tǒng)一

各級政府可根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況，從宏觀角度提出分類、分步驟的國企混合所有制改革指導(dǎo)意見；相關(guān)監(jiān)管部門可根據(jù)有關(guān)法規(guī)，制定混合所有制改革管理辦法，改制企業(yè)及其母公司根據(jù)監(jiān)管部門及其他有關(guān)法規(guī)制度，結(jié)合本企業(yè)的具體情況，制定混合所有制改革方案。凡能使市場在資源配置中起決定性作用的改革，才能繼續(xù)推進(jìn)，否則要暫停推進(jìn)，并將可能發(fā)生的種種情況報(bào)有關(guān)企業(yè)和政府部門，而后再作決定。使每項(xiàng)改革都有一套完整的方案，并做到普遍性與特殊性統(tǒng)一，規(guī)范性與可操性統(tǒng)一。多層次的制度、細(xì)則增強(qiáng)改革方案的指導(dǎo)性、針對性和可操性，防止國有資產(chǎn)流失。

4.3為防止國有資產(chǎn)流失細(xì)則制度主要內(nèi)容應(yīng)包括如下方面

一是如何正確選擇國企混合所有制改革的方式，控制國有資產(chǎn)流失。

二是如何引入市場機(jī)制，使市場在國企混合所有制改革這類資源配置中起決定性作用，以防止國有資產(chǎn)流失。

三是如何區(qū)別對待，有條件地讓職工持股防止國企混合所有制改革中由于職工持股造成的國有資產(chǎn)流失。

四是如何采取相應(yīng)措施，避免國企混合所有制改革職工下崗轉(zhuǎn)嫁及加重國家負(fù)擔(dān)，增加社會(huì)不安定因素。

五是明確責(zé)任追究制度。明確混合所有制改革造成國有資產(chǎn)流失的，參與各方應(yīng)負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、行政和司法等方面的責(zé)任，并明確監(jiān)管主體、查處的主體和查處的程序。

六是明確規(guī)定回避制度。國有企業(yè)混合所有制改革，如果非國有一方，屬國企高管或相當(dāng)于高管（如母公司有關(guān)人員等）親屬的應(yīng)回避：國企高管不得參與決策，不得參與企業(yè)混合所有制改革方案的制定，有條件的也可另選交易對象。因?yàn)槠髽I(yè)的估值僅靠賬務(wù)報(bào)告和資產(chǎn)評估報(bào)告不能準(zhǔn)確反映，賬務(wù)報(bào)告和資產(chǎn)評估報(bào)告在企業(yè)估值中有些弊端，賬務(wù)報(bào)告只反映過去，對于將來的損益不能反映；在資產(chǎn)評估中，運(yùn)用不同的方法估值不同，不同的評估公司評估的結(jié)果也不同。特別是知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)只有業(yè)內(nèi)專業(yè)人員才能了解。以前在交易中有幾倍于評估值增值的案例也說明了這類情況。如果相關(guān)人員有利害關(guān)系將可能利用掌握的信息對國有資產(chǎn)作出不利的估值，發(fā)生利益輸送。只有在沒有利害關(guān)系的情況下才能做到“身正”，保障國有資產(chǎn)保值增值。