◎ 李鴻樂（河南省產(chǎn)權(quán)交易中心,鄭州450000）

關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易平臺的路徑探索

◎ 李鴻樂（河南省產(chǎn)權(quán)交易中心,鄭州450000）

今年6月，國家發(fā)改委就《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》（以下簡稱“《方案》”）向社會公開征求意見。在認(rèn)真研讀《方案》后，結(jié)合地方的實踐探索，對整合建立統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易平臺（以下簡稱“統(tǒng)一交易平臺”）的相關(guān)問題做了一些思考，以期在《方案》框架內(nèi)，探尋有利于市場化配置資源、因地制宜的整合路徑。

1　對建設(shè)統(tǒng)一交易平臺的認(rèn)識

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。由市場機(jī)制發(fā)現(xiàn)要素價格，有利于提高要素生產(chǎn)率。但由于市場機(jī)制作用具有一定的自發(fā)性和盲目性，市場主體為獲得自身利益最大化有可能與社會利益發(fā)生沖突，因此政府必須加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！?/p>

處理好政府與市場的關(guān)系應(yīng)從兩方面著力：一是使市場起決定性作用，用好“無形之手”。加快完善現(xiàn)代市場體系是基礎(chǔ)。著力形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系；二是更好地發(fā)揮政府作用，用好“有形之手”。政府不越位、不缺位、不錯位，當(dāng)好“裁判員”，不當(dāng)“運(yùn)動員”，把重點轉(zhuǎn)到彌補(bǔ)市場失靈、增強(qiáng)公共服務(wù)和維護(hù)社會公平正義上來。兩只“手”相機(jī)抉擇，軟硬協(xié)調(diào)。在當(dāng)前我國改革攻堅階段，更應(yīng)處理好政府和市場的關(guān)系，用好兩只“手”。既要簡政放權(quán)，減少政府對資源的直接配置，能由市場形成價格的都交給市場，能由社會中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)的都交給社會中介機(jī)構(gòu)；又要防止照搬照抄西方自由市場經(jīng)濟(jì)模式，不顧我國長期處于社會主義初級階段、法律制度尚不完善的現(xiàn)實狀況，完全放手，一放就亂。哪只“手”硬一些，哪只“手”軟一些，應(yīng)根據(jù)不同市場類型的不同發(fā)展階段區(qū)別對待：對于已發(fā)展較為成熟的市場，如消費(fèi)品市場，可主要發(fā)揮“無形之手”的作用，政府“有形之手”只要管好該管的關(guān)鍵問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)即可，如食品安全；對于發(fā)展尚不成熟的市場，如資本市場、權(quán)益類市場等，政府“有形之手”就要硬一些，從制度設(shè)計到市場設(shè)立、運(yùn)行等，加強(qiáng)全程監(jiān)管。

統(tǒng)一交易平臺是處理好政府和市場關(guān)系的重要載體。公共資源交易屬于權(quán)益類市場，在現(xiàn)階段，政府“有形之手”的監(jiān)管應(yīng)該硬而不是軟。由政府主導(dǎo)，整合建立統(tǒng)一交易平臺，是中央全面深化改革、簡政放權(quán)、推進(jìn)公共資源市場化配置的重要舉措，是符合我國改革發(fā)展現(xiàn)狀的重大過渡性制度安排，是漸進(jìn)式改革的一種關(guān)鍵性中間狀態(tài)選擇，這種中間狀態(tài)可能會持續(xù)較長一段時期。統(tǒng)一交易平臺的職能定位介于政府和市場中介機(jī)構(gòu)之間，一方面組織市場中介機(jī)構(gòu)采用市場化方式配置公共資源，另一方面作為市場組織者接受政府嚴(yán)格監(jiān)管。在完善市場機(jī)制的同時，更好地發(fā)揮政府優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序的作用。統(tǒng)一交易平臺的主要功能有：一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善公共資源市場化配置機(jī)制，促進(jìn)市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；二是從源頭上遏制腐敗，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；三是加強(qiáng)政府非稅收入管理和財政支出管理，提高財政收支績效；四是發(fā)揮市場平臺的集約化、規(guī)模化效應(yīng)，進(jìn)一步提高交易效率，降低交易成本；五是能更好地保護(hù)交易雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

2　地方公共資源交易平臺建設(shè)的實踐經(jīng)驗

近幾年，各地公共資源交易市場建設(shè)步伐很快，都在積極推進(jìn)公共資源交易平臺的整合建立工作，積累了很多寶貴的經(jīng)驗。各地的整合建立模式不盡相同，總體來看分為兩種：

第一種是“一委一辦一中心”模式。將原在不同部門和機(jī)構(gòu)分散進(jìn)行的四類交易行為，即工程建設(shè)項目招標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等統(tǒng)一納入公共資源交易中心集中交易。大多數(shù)地方公共資源交易市場采用了這一模式。具體做法是：成立“公共資源交易工作委員會”作為公共資源交易工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共資源交易工作中重大事項的組織領(lǐng)導(dǎo)和決策協(xié)調(diào)，制定有關(guān)交易管理辦法；“公共資源交易工作管理委員會辦公室”是公共資源交易工作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共資源交易中心的管理和監(jiān)督，加強(qiáng)對職能部門公共資源交易工作的管理指導(dǎo)，受理對交易中心的投訴并進(jìn)行調(diào)查處理；“公共資源交易中心”是為各類公共資源交易活動提供服務(wù)的交易平臺，負(fù)責(zé)公共資源交易程序的具體操作和實施。

第二種是“監(jiān)管部門+市場”模式。維持四類交易行為的原監(jiān)管體制不變，或者對其略作調(diào)整，對已經(jīng)發(fā)展較為規(guī)范的交易機(jī)構(gòu)（如產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)）保留獨(dú)立法人地位，業(yè)務(wù)相對獨(dú)立，整合其他的機(jī)構(gòu)（如工程建設(shè)項目招標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、政府采購等機(jī)構(gòu)）建立公共資源交易機(jī)構(gòu)，“市場=公共資源交易機(jī)構(gòu)+產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)”。采取這一模式的有甘肅、沈陽等地，天津的“五加一”監(jiān)管平臺屬于這種模式的特例。有的地方還在公共資源交易平臺和產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)之間實現(xiàn)了國有產(chǎn)權(quán)交易信息的同步發(fā)布。

3　產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在平臺整合中的特殊性

根據(jù)國家建設(shè)公共資源交易平臺的總體要求，納入統(tǒng)一交易平臺建設(shè)的是四類交易行為，但從各地的實踐來看，將工程建設(shè)項目招標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、政府采購這三類業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一交易平臺相對容易，而將國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)及機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一交易平臺則較為復(fù)雜，形成了諸如產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)暫不納入統(tǒng)一交易平臺，或暫將國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)的部分工作環(huán)節(jié)納入統(tǒng)一交易平臺等過渡性的做法。原因主要是產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象、發(fā)展方式、歷史沿革、市場現(xiàn)狀以及未來發(fā)展方向等，與其他三類市場有較大差異。建設(shè)項目招標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、政府采購三類機(jī)構(gòu)的功能作用比較相近，主要是防止暗箱操作、解決交易過程公開透明問題，所以這些機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一交易平臺會促使其業(yè)務(wù)開展更加規(guī)范，更有利于機(jī)構(gòu)功能作用的發(fā)揮；而產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的功能作用則更加寬泛，除了搭建國資交易“陽光”操作平臺、保證交易過程公開透明之外，還肩負(fù)著投融資服務(wù)平臺的職責(zé)使命，特別是省級產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)還是各地發(fā)展資本市場的重要載體，在地方資本市場創(chuàng)新和投融資服務(wù)方面做了很多卓有成效的探索，各地政府對這些探索工作都給予了肯定和大力支持。

基于上述原因，為了尋求更加科學(xué)合理的整合路徑，應(yīng)首先對產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)服務(wù)公共資源交易的具體形式進(jìn)行分析，厘清產(chǎn)權(quán)交易（機(jī)構(gòu)）和公共資源交易（平臺）的關(guān)系。

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)服務(wù)公共資源交易主要有以下三種形式：

一是整建制劃入統(tǒng)一交易平臺。將產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)整體劃入統(tǒng)一交易平臺，成為公共資源交易中心的一個內(nèi)設(shè)部門，對外可保留產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)名稱和獨(dú)立法人地位。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在公共資源交易中心的統(tǒng)一管理下，開展國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)（以及列入公共資源交易項目目錄的其他國資類轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，下同）。

二是國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一交易平臺。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的原有體制和業(yè)務(wù)范圍不變，國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)仍是產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)品種之一。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)依法按照統(tǒng)一的交易規(guī)則及流程，獨(dú)立規(guī)范開展國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)。公共資源交易監(jiān)管部門對產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)開展國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)管。

三是依托產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)搭建統(tǒng)一交易平臺。在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)多年來規(guī)范開展國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善交易制度和工作機(jī)制，通過政府推動，在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)搭建統(tǒng)一交易平臺，為各類公共資源交易提供規(guī)范服務(wù)。公共資源交易監(jiān)管部門對產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)開展各類公共資源交易情況進(jìn)行監(jiān)管。(如圖)

4　整合建立統(tǒng)一交易平臺的幾種路徑

《方案》中沒有要求各地采用同一模式整合建立統(tǒng)一交易平臺，地方可探索不同的整合建立路徑。

路徑Ⅰ：集中整合。組建公共資源交易中心實體機(jī)構(gòu)，將工程建設(shè)項目招標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等機(jī)構(gòu)的場所、人員、編制、業(yè)務(wù)等，全部劃入公共資源交易中心，構(gòu)建相應(yīng)的制度規(guī)則、信息系統(tǒng)、運(yùn)行機(jī)制等，形成統(tǒng)一的公共資源交易平臺，由公共資源交易平臺集中辦理公共資源交易業(yè)務(wù)，接受公共資源交易監(jiān)管部門的監(jiān)管。在運(yùn)行機(jī)制上，公共資源交易中心可采取會員制。公共資源交易中的信息發(fā)布、報名登記、保證金繳退、拍賣招標(biāo)等工作一律在交易平臺上公開進(jìn)行，但不同的工作階段可由不同主體負(fù)責(zé)實施。公共資源交易中心“把兩頭，放中間”，即把住信息發(fā)布、報名登記的前期關(guān)口，以及出具交易憑證、成交結(jié)果及跟蹤問效的后期關(guān)口，將中間階段專業(yè)性較強(qiáng)的拍賣、招標(biāo)等事務(wù)性工作交由拍賣、招標(biāo)代理等會員機(jī)構(gòu)辦理，建立公共資源中心與拍賣、招標(biāo)代理等專業(yè)機(jī)構(gòu)之間相互制衡的工作機(jī)制，合理配置機(jī)構(gòu)資源，確保交易過程公開規(guī)范。

路徑Ⅱ：分類整合。不組建公共資源交易中心實體機(jī)構(gòu)，依托現(xiàn)有的工程建設(shè)項目招投標(biāo)機(jī)構(gòu)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)招拍掛機(jī)構(gòu)、國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、政府采購機(jī)構(gòu)等，分別整合建立統(tǒng)一規(guī)范的建設(shè)工程招投標(biāo)平臺、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓平臺、國有產(chǎn)權(quán)交易平臺、政府采購平臺等，規(guī)范相應(yīng)的公共資源交易行為，四類交易子平臺共同組成公共資源交易大平臺，接受公共資源交易監(jiān)管部門監(jiān)管?？蓸?gòu)建統(tǒng)一的信息發(fā)布系統(tǒng)，與上述四類子平臺的信息系統(tǒng)對接，公開基本信息，匯集發(fā)布各類公共資源交易項目信息，實現(xiàn)《方案》要求的五統(tǒng)一，即統(tǒng)一項目基本目錄，統(tǒng)一交易規(guī)則和流程，統(tǒng)一信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化體系，統(tǒng)一專家分類標(biāo)準(zhǔn)和專家資源共享機(jī)制，統(tǒng)一平臺服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

路徑Ⅲ：分步整合。第一步，組建公共資源交易中心實體機(jī)構(gòu)，先將工程建設(shè)項目招標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、政府采購等機(jī)構(gòu)的場所、人員、編制、業(yè)務(wù)等，劃入公共資源交易中心；產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)暫不劃入公共資源交易中心，但承辦的國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)和列入公共資源交易目錄的其他業(yè)務(wù)，由公共資源交易監(jiān)管部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。第二步，待產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在地方資本市場建設(shè)和投融資服務(wù)平臺建設(shè)方面的探索發(fā)展逐漸成熟，業(yè)務(wù)開展步入正規(guī)，能靠該業(yè)務(wù)獨(dú)立支撐機(jī)構(gòu)良性運(yùn)轉(zhuǎn)時，再考慮將產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的職能分拆，國資類業(yè)務(wù)和相應(yīng)職能劃入公共資源中心，完善公共資源交易中心職能，非國資類業(yè)務(wù)和相應(yīng)職能仍留在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，由產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)提供非國有資產(chǎn)投融資服務(wù)，完善地方資本市場體系。

5　不同整合路徑的利弊分析及選擇

5.1對三種整合路徑的利弊分析

集中整合之利：有利于加快形成有形市場和無形市場相結(jié)合的統(tǒng)一交易平臺。交易場所和交易設(shè)施相對集中，便于資源共享和市場監(jiān)管。作為政府便民服務(wù)的一個窗口單位，公共資源中心可為公眾提供一站式服務(wù)，方便公眾參與交易。集中整合之弊：一是簡單地將產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)整建制劃入統(tǒng)一交易平臺，會縮減產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展空間，不利于地方資本市場建設(shè)。二是由于四類交易機(jī)構(gòu)對統(tǒng)一交易平臺建設(shè)帶來的政策預(yù)期和發(fā)展空間有不同認(rèn)識，政府部門協(xié)調(diào)各方面利益有一定難度，需要下大力氣、動真功夫。

分類整合之利：有利于發(fā)揮現(xiàn)有四類市場的人員、技術(shù)、制度、渠道等方面的優(yōu)勢，促進(jìn)市場的專業(yè)化分工。便于政府部門協(xié)調(diào)推進(jìn)整合工作，提高整合建設(shè)工作效率。分類整合之弊：交易場所和交易設(shè)施相對分散，一定程度上會影響市場效率，尤其是工程建設(shè)項目招投標(biāo)和政府采購兩類交易，業(yè)務(wù)相似度高，分散在兩類平臺分別進(jìn)行，容易造成資源浪費(fèi)。

關(guān)于分類整合能否應(yīng)對將來新增公共資源交易項目類別的問題，隨著國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，公共資源交易項目目錄內(nèi)會不斷新增公共資源交易類別。雖然分類整合后統(tǒng)一交易平臺只有四類交易子平臺，未來新增的公共資源交易項目或許會超出四類子平臺現(xiàn)有的業(yè)務(wù)范圍，但由于這四類子平臺具有較好的業(yè)務(wù)延展性，新增的公共資源交易項目如果屬于公共資源的形成環(huán)節(jié)，可進(jìn)入政府采購子平臺進(jìn)行交易，如果屬于公共資源的退出環(huán)節(jié)，則可進(jìn)入國有產(chǎn)權(quán)交易子平臺進(jìn)行交易，所以，即使將來公共資源交易項目超出現(xiàn)有四類子平臺的業(yè)務(wù)范圍，采用分類整合建設(shè)的統(tǒng)一交易平臺也能滿足新增交易需求。

分步整合之利：在統(tǒng)一交易平臺建設(shè)總體目標(biāo)框架內(nèi)，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在資本市場建設(shè)和投融資服務(wù)平臺建設(shè)方面的重要作用，保護(hù)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新成果和創(chuàng)新積極性，有利于地方公共資源交易平臺、區(qū)域性資本市場和地方投融資服務(wù)平臺的協(xié)調(diào)發(fā)展。分步整合之弊：整合的總體期限不好把握，因為分步整合第二步的時間有較大不確定性。

5.2路徑選擇應(yīng)考慮的原則性問題

一是注重綜合效果。地方政府在選擇整合路徑時應(yīng)綜合考量其對市場整體效果的影響，既要看其對各類公共資源市場建設(shè)效果的影響，也要看其對資本市場、投融資等市場建設(shè)發(fā)展的影響。按照“統(tǒng)籌謀劃、整合資源、因地制宜，循序漸進(jìn)”的總思路，充分考慮行業(yè)特點和地區(qū)差異，不搞“一刀切”，聽取相關(guān)機(jī)構(gòu)的合理訴求，保護(hù)各機(jī)構(gòu)的積極性，平穩(wěn)有序推進(jìn)整合建立工作。

二是確保監(jiān)管順暢。統(tǒng)一規(guī)范交易平臺建設(shè)的根本任務(wù)是要保證公共資源交易規(guī)范操作、公開透明。監(jiān)管順暢是實現(xiàn)這一根本任務(wù)的重要保障。無論選擇何種整合路徑，都應(yīng)結(jié)合實際建立健全完善的監(jiān)管體制機(jī)制，借助電子化手段，綜合運(yùn)用行政監(jiān)督、行業(yè)自律、客戶監(jiān)督、公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等多種方式和渠道，采取切實可行的監(jiān)管措施，加強(qiáng)對公共資源交易的監(jiān)管。

三是機(jī)構(gòu)各盡其能。多年來，四類交易機(jī)構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域不懈努力，勇于探索，積累了大批專業(yè)人才和豐富的實踐經(jīng)驗，尤其是產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在打造國資陽光交易平臺、維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，探索完善資本市場體系，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面成效顯著。在整合路徑選擇中應(yīng)全面考慮這些因素，科學(xué)規(guī)劃、合理布局、甄別機(jī)構(gòu)、篩選人才，做到人盡其才，物盡其用，機(jī)構(gòu)盡其能，高起點謀劃推進(jìn)相關(guān)工作。

5.3路徑選擇建議

從上述分析來看，整合建立路徑選擇不能一概而論，應(yīng)結(jié)合各地實際，統(tǒng)籌考慮。建議對于產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)功能較單一、非國資業(yè)務(wù)較少的省轄市及部分省級機(jī)構(gòu)，選擇集中整合路徑；對于四類交易市場都發(fā)展較快，已分別形成各自較成熟市場平臺的地方，選擇分類整合路徑；對于四類交易市場發(fā)展不平衡，產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展較快并在區(qū)域性資本市場建設(shè)中優(yōu)勢突出的地方，選擇分步整合路徑。另外，有些產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)已開展公共資源交易服務(wù)多年，形成了較完善的公共資源交易服務(wù)體系，這些地方也可考慮采取在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)加掛公共資源交易中心牌子的作法，構(gòu)建統(tǒng)一交易平臺。

(作者為河南省產(chǎn)權(quán)交易中心副總裁)