◎ 蔡　亮

預(yù)算法終獲大修力促財(cái)政賬本完整性

◎ 蔡亮

8月31日，新修訂的預(yù)算法在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上獲通過(guò)。這次是預(yù)算法施行近20年來(lái)的第一次修改，是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神、深化財(cái)稅體制改革、推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重大舉措。

8月31日，新修訂的預(yù)算法在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上獲通過(guò)。十年的規(guī)劃等待，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審博弈，征求30余萬(wàn)條意見(jiàn)，在黨中央全面深化改革部署的推動(dòng)下，被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法終于完成首次大修。預(yù)算法實(shí)現(xiàn)第一次大修，劍指部門(mén)利益和地方政府小金庫(kù)，力促財(cái)政賬本完整性，從而使約束全覆蓋。

大修“動(dòng)了誰(shuí)的奶酪”

預(yù)算法修改經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷程。2004年，在1995年頒布的預(yù)算法正式實(shí)施9年后，第十屆全國(guó)人大把預(yù)算法修改列入立法規(guī)劃。又過(guò)了7年，2011年11月，預(yù)算法修正案草案正式提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議。2012年6月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議對(duì)預(yù)算法修正案草案二次審議稿進(jìn)行審議。又經(jīng)歷了兩年的等待，2014年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議啟動(dòng)對(duì)預(yù)算法修正案草案第三次審議程序。8月31日，《關(guān)于修改預(yù)算法的決定》終獲通過(guò)。

財(cái)政預(yù)算是一個(gè)國(guó)家“居家過(guò)日子”的大賬本，收入與支出牽涉到千家萬(wàn)戶的切身利益。預(yù)算法則是以法律的形式來(lái)規(guī)范“錢(qián)的來(lái)處，錢(qián)的用處”。而要實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政，必然會(huì)壓縮政府的財(cái)政自由度，不得隨便“抓米下鍋”。

預(yù)算法的修改之所以一波三折，此間甚至停滯了多年，意味著預(yù)算法修改的每一步都在觸動(dòng)某些利益集團(tuán)的奶酪——部門(mén)利益和地方政府小金庫(kù)。長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算外收入一直是灰色地帶，在這里，國(guó)家利益部門(mén)化，部門(mén)利益?zhèn)€人化，國(guó)家財(cái)富、人民血汗錢(qián)落入私人腰包。而地方政府首長(zhǎng)又可利用掌控的預(yù)算外資金大興土木、請(qǐng)客送禮、境外玩樂(lè)，滋生諸多腐敗。

國(guó)家審計(jì)署的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示，1998年至2006年上半年，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出小金庫(kù)資金1406億元，平均每年超過(guò)165億元。按審計(jì)的覆蓋面20%類(lèi)推，每年全國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位的小金庫(kù)資金就有800億元之巨。

鑒于此，此次預(yù)算法的大修便針對(duì)財(cái)政收入體外循環(huán)的弊端動(dòng)了大手術(shù)。

借力改革促財(cái)政賬本完整性

此次預(yù)算法大修最引人興奮之處在于所有的財(cái)政收入都要全部納入預(yù)算之中，不得隱匿，不得截留，這是完整的沒(méi)有死角的約束，預(yù)算之外禁止臺(tái)面下的收支，每一枚硬幣都要收在賬上，用在明處。有收支的完整性，才有監(jiān)管的全覆蓋，才有公開(kāi)的真實(shí)性。

誠(chéng)如財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議閉幕后的新聞發(fā)布會(huì)上所言，“現(xiàn)在預(yù)算法做了一些約束，最重要的約束就是預(yù)算必須完整，然后必須公開(kāi)。除涉密信息之外，原則上都要公開(kāi)。”

而此次預(yù)算法的大修是借助于黨中央全面深化改革的東風(fēng)順勢(shì)而為，是施行近20年來(lái)的第一次修改，是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神、深化財(cái)稅體制改革、推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重大舉措。修改后的預(yù)算法體現(xiàn)了全面深化改革的精神，總結(jié)多年來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，隨后“充實(shí)、完善公開(kāi)內(nèi)容”，“明確公開(kāi)時(shí)間”等，寫(xiě)進(jìn)了預(yù)算法修正案草案三審稿。今年6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》一錘定音。改革總體方案直接影響著預(yù)算法的修改，把強(qiáng)化預(yù)算約束的改革精神寫(xiě)進(jìn)了預(yù)算法修正案草案總則，改革時(shí)間表形成的倒逼機(jī)制，促使預(yù)算法大修加快推進(jìn)速度，于是在2014年——預(yù)算法修改漫漫長(zhǎng)路的第十年，一年兩審，在經(jīng)過(guò)四次審議后立即提交表決。

如果不是黨中央全面深化改革的部署催得緊，預(yù)算法修改也許還要有一屆人大的接力棒，又或許會(huì)不了了之，即便是修改，也是小修小補(bǔ)。就像機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資改革，經(jīng)過(guò)十年扯皮，最后也是在黨中央全面深化改革的威力下，才正式擺到桌面上并有了突破性的進(jìn)展。

全面深化改革就像摧枯拉朽的東風(fēng)一樣，銳不可當(dāng)，使既得利益者不得不就范，不得不收斂，忍痛割肉。于是，人們期待已久的財(cái)政賬本完整性可望得以實(shí)現(xiàn)。

據(jù)權(quán)威部門(mén)透露，預(yù)算法修正案通過(guò)后，財(cái)稅體制改革總體方案的配套措施或?qū)⒊雠_(tái)，同時(shí)還有一份“財(cái)稅改革解讀本”隨之面世，這被視為財(cái)稅體制改革浮出水面的第一次亮相。

考驗(yàn)還在后面

此次大修并非“畢其功于一役”，只是在要害處動(dòng)刀，尚有許多地方等待進(jìn)一步修改。

比如，中央預(yù)算的支出要編制到項(xiàng)目的問(wèn)題，早在1999年第九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》中就規(guī)定，中央本級(jí)預(yù)算的經(jīng)常性支出按中央一級(jí)預(yù)算的單位編制，中央預(yù)算建設(shè)性支出、基金支出按類(lèi)別以及若干重大項(xiàng)目編制。但15年過(guò)去了卻還未能做到，是有關(guān)部門(mén)故意延宕，還是暫時(shí)不具備操作性，尚不得而知。

再比如全口徑預(yù)算問(wèn)題，修改后的預(yù)算法并沒(méi)有在法律中落實(shí)全口徑預(yù)算精神，雖說(shuō)在法律上構(gòu)建公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算組成的“四本預(yù)算”體系，在預(yù)算完整性方面取得了一定進(jìn)步，但距離全口徑預(yù)算的目標(biāo)還有差距。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)蔣洪說(shuō)，目前預(yù)算體系只體現(xiàn)了“收”和“支”，沒(méi)有體現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債。這就會(huì)導(dǎo)致很多支出轉(zhuǎn)換為另外的資產(chǎn)，而一旦轉(zhuǎn)移為另外一種資產(chǎn)，就脫離了人民與人大的監(jiān)督視野。

這也符合改革是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程的規(guī)律，不能希圖一晚就把所有的改革難題都解決，一些不合理的東西要待條件完全成熟了再逐一廢除。

正如財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康所說(shuō)，“基于中國(guó)的國(guó)情和中國(guó)配套改革的漸進(jìn)，預(yù)算法本次也只能采取有限修改的原則，追求有限目標(biāo)。”盡管有遺憾，但畢竟預(yù)算法已經(jīng)動(dòng)了大的手術(shù)，是一次傷筋動(dòng)骨的大修，接下來(lái)就是抓落實(shí)，真正將所有收入和支出都裝進(jìn)國(guó)家預(yù)算的籠子里，因此嚴(yán)峻的考驗(yàn)還在后面。

一是監(jiān)督問(wèn)題。國(guó)家財(cái)政預(yù)算最權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，但是，以往人大對(duì)預(yù)算的審查基本處于被動(dòng)狀態(tài)，而且對(duì)預(yù)算審查的工作無(wú)論是人才還是技術(shù)手段，都難以勝任，只能粗線條地審查。況且從預(yù)算編制到執(zhí)行，再到追加預(yù)算和決算，人大走的都是政府確定的程序，而不是法律程序，其實(shí)是“綁架式”審查。因此，要強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)，必須令人大進(jìn)行獨(dú)立審查、精細(xì)審查。

二是懲誡問(wèn)題。至今還沒(méi)有因違反預(yù)算法而遭到懲誡的相關(guān)人員，最多是將小金庫(kù)沒(méi)收。須建立有震撼力的懲誡制度，實(shí)行問(wèn)責(zé)，誰(shuí)踐踏預(yù)算法，就摘誰(shuí)的烏紗帽。

三是管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的規(guī)范化問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，包括財(cái)政、稅務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療保障等在內(nèi)的與預(yù)算關(guān)系密切的部門(mén)，權(quán)力都被無(wú)限放大，以至于擁有太多的自由裁量權(quán)，隨意罰沒(méi)、恣意截留、肆意挪用。因此必須對(duì)管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門(mén)的行為規(guī)范管理，使其服從于法律，而不是自身利益。