羅琪

自從歐盟1993年啟動單一市場建設(shè)，迄今已二十年。這二十年中，隨著其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及單一市場計劃的推行，歐盟一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在某些國家已出現(xiàn)空心化趨勢轉(zhuǎn)而集中于其他國家。這種集中使這些產(chǎn)業(yè)在該國的產(chǎn)值和就業(yè)人數(shù)占據(jù)較大比例，當產(chǎn)品遭遇外來產(chǎn)品的競爭時，所帶來的產(chǎn)值下降和失業(yè)增加，使得政府無法坐視不理。同時，這些產(chǎn)業(yè)的地理集中催生了強大的利益集團，代表行業(yè)利益不斷對各國政府或歐盟決策機構(gòu)進行游說，從而導致歐盟對外的反傾銷行為。而產(chǎn)業(yè)已大部分或完全轉(zhuǎn)移出去、以進口方式來滿足市場的其他歐盟國家，則相應成了對抗的政治力量，反對實施反傾銷。利益集團和成員國態(tài)度鮮明的博弈，使得歐盟層面反傾銷決策過程中越來越“政治化”，政治化的影響特點。

一、歐盟反傾銷的決策機構(gòu)及程序

歐盟反傾銷涉及四個機構(gòu)，分別為歐盟委員會、歐盟反傾銷咨詢委員會、歐盟理事會、歐洲一審法院和歐洲最高法院。歐盟委員會的成員來自于各成員國，是為歐共體的利益而獨立行使職責的機構(gòu)。該委員會負責反傾銷行政調(diào)查及傾銷和損害的認定，主導反傾銷案的整個過程；歐盟反傾銷咨詢委員會由成員國代表組成，通常體現(xiàn)著他們所代表的成員國的意志和利益，在歐委會反傾銷案的整個調(diào)查過程中起到一個協(xié)助和咨詢的作用。正是由于這種緊密的聯(lián)系，咨詢委員會在歐盟委員會和各成員國之間扮演著一個重要的信息傳遞的角色。實際上，咨詢委員會的非正式投票被歐盟委員會看成是成員國的直接表態(tài)；歐盟理事會由各成員國部長級代表組成，負責反傾銷終裁的決定，這種“決定”以理事會“簡單多數(shù)”的投票表決方式進行，每個成員國僅有一票表決權(quán)。當然，各國理事對反傾銷措施態(tài)度的基礎(chǔ)是各自的國家利益，如果實施反傾銷措施有利于本國利益，他們便會贊成，反之就會反對。各機構(gòu)的組成和各自的職能體現(xiàn)出了成員國在歐盟對外反傾銷過程中的重要性和決定性。實際上除了歐盟委員會獨立于成員國外，其他兩個機構(gòu)都明顯的打上了成員國的烙印。

歐盟的反傾銷法律程序一般經(jīng)過以下幾個階段。首先由生產(chǎn)商提起申訴，但申訴方需得到占共同體同類產(chǎn)品50%的生產(chǎn)商的支持，才被視為以共同體名義提出；如果表示支持的共同體生產(chǎn)商產(chǎn)量不足共同體生產(chǎn)的同類產(chǎn)品產(chǎn)量的25%，則不與立案。歐盟委員會應在收到申請書的45日內(nèi)決定是否立案，如果決定立案，需在歐盟官方公報上進行公告，并通知出口商、進口商以及所知的進口商或出口商的代理機構(gòu)、出口國的代表；接下來是調(diào)查問卷的發(fā)放，歐盟委員會一般發(fā)放4套調(diào)查問卷，給出30天的答卷時間，一周收回時間。初裁在立案后60日后9個月前作出，如果決定征稅，則征收為期6個月的臨時反傾銷稅；如果被訴方作出價格承諾，歐盟反傾銷各機構(gòu)均接受，則歐盟委員會終止調(diào)查；如果沒有作出價格承諾，則針對出口商的終裁將在12個月之內(nèi)作出。歐盟理事會作出終裁后，利害關(guān)系方如不服，需在歐盟裁決作出后的2個月內(nèi)向歐盟初審法院起訴。

二、產(chǎn)業(yè)地理集中對歐盟反傾銷決策的影響分析：兩個具體案例

有研究表明，在過去30年里，大多數(shù)的反傾銷案都出自于結(jié)盟程度很高的行業(yè)，如重工業(yè)和原材料制造業(yè)，這種結(jié)盟不但形成了強大的行業(yè)協(xié)會并且意味著在一個地區(qū)一些行業(yè)的消失而在另一個地區(qū)集中。而由小企業(yè)或者中小企業(yè)組成并且高度分散的行業(yè)則很少或者從來沒有進行反傾銷立案。

下面結(jié)合兩個案例來具體分析。

（一） 歐盟對印度、巴基斯坦和埃及的棉質(zhì)床單反傾銷

1996-2002年間，歐洲棉紡織品生產(chǎn)商協(xié)會對印度、巴基斯坦和埃及所生產(chǎn)的棉質(zhì)床單先后發(fā)起了幾起反傾銷申訴，案件的裁決明顯顯示出歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡所帶來的矛盾。

紡織業(yè)在20世紀絕大部分時間是歐盟各國的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。70年代，該行業(yè)還分散于歐盟各國，但由于歐盟發(fā)達國家紡織業(yè)近岸和離岸外包的出現(xiàn)，這些國家逐步把重點放在這一產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和創(chuàng)新上，致力于設(shè)計和銷售等服務環(huán)節(jié)，而將技術(shù)含量低的生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包。至90年代，歐盟紡織業(yè)逐漸集中到了南歐相對欠發(fā)達國家，而離岸外包的業(yè)務則轉(zhuǎn)移到了亞洲的中國和印度等國，然后再以進口的形式購入。因此，這一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在歐盟逐漸出現(xiàn)空心化的趨勢。。

就產(chǎn)值來看，歐盟紡織業(yè)主要集中在法國、德國、意大利、英國、西班牙，其中意大利幾乎占了整個歐盟的三分之一。但從該行業(yè)就業(yè)人數(shù)在該國制造業(yè)中所占比例來看，紡織業(yè)在以下幾個國家更為重要：葡萄牙（10%）、意大利（6.5%）、希臘（6%）、比利時（6.4%）。而涉案產(chǎn)品所涉及的具體棉織物的生產(chǎn)主要集中于法國、西班牙、葡萄牙和意大利，其他成員國則依賴進口。因此，在1997年成員國投票時形成六比六的局面：奧地利、法國，希臘，葡萄牙，意大利，西班牙投了贊成票，而英國、瑞典、芬蘭、丹麥、愛爾蘭和荷蘭投了反對票，盧森堡和比利時棄權(quán)。德國則從開始的拖延到最終投了關(guān)鍵一票反對票，因此沒有征稅。支持反傾銷者目的明確，即要保護歐盟的纖維紡織業(yè)；反對者態(tài)度鮮明，即要保護消費進口品的企業(yè)的就業(yè)，如英國的Coats viyella，Lonrho和Leeds等集團都已經(jīng)或正面臨員工失業(yè)。產(chǎn)業(yè)的地理集中使成員國從本國利益出發(fā)來對待反傾銷問題，從而導致明顯的對立。

（二）歐盟對中國和越南皮鞋反傾銷案

歐盟于2005年7月對原產(chǎn)于中國和越南的皮鞋發(fā)起反傾銷調(diào)查。中國皮鞋的涉案金額為7.3億美元。就此反傾銷案，歐盟內(nèi)部的成員國分成了兩大對立的陣營：以意大利為代表的傳統(tǒng)鞋業(yè)生產(chǎn)國（意大利、法國、葡萄牙和西班牙）和以德國等為代表的鞋業(yè)生產(chǎn)全球化的國家。兩大陣營互不相讓，最后歐盟委員會為了平衡兩者的利益關(guān)系，決定征收16.5%的反傾銷稅，但將一般為五年期的反傾銷稅定為兩年。至2008年10月，歐盟發(fā)起期終復審，2009年12月決定將反傾銷稅再延長15個月，2011年3月終止。

制鞋業(yè)也曾是歐盟的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，但隨著時間的推移，該行業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)移受到環(huán)境保護、土地資源、勞動力成本、原材料供應、以及銷售市場等多方面因素的影響和制約，以德國為代表的北歐國家早已將鞋業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，本國境內(nèi)只設(shè)行政管理、設(shè)計和培訓等部門。如德國的嘉寶鞋業(yè)股份公司，其95%的產(chǎn)量來自國外生產(chǎn)，國內(nèi)產(chǎn)量只占5%；瑞典、英國、丹麥和荷蘭等國的鞋業(yè)生產(chǎn)也已基本轉(zhuǎn)移。歐盟的制鞋業(yè)主要集中在南歐國家，如意大利的產(chǎn)值幾近歐盟（25國）整個行業(yè)的50%，西班牙和葡萄牙則位列第二和第三。這三國就占了歐盟鞋業(yè)生產(chǎn)的三分之二。endprint

因此，在最后決定是否對來自中國和越南的鞋征稅時，歐盟25個成員國投票，意大利、西班牙、法國、葡萄牙、希臘、波蘭、斯洛伐克、立陶宛、拉脫維亞9國贊成，奧地利、塞浦路斯、斯洛文尼亞和馬耳他4國棄權(quán)，德國、英國、瑞典、丹麥、荷蘭、盧森堡等12國反對。但由于棄權(quán)也算作贊成票，因而以13：12通過征稅提案。

三、產(chǎn)業(yè)地理集中導致歐盟對我國反傾銷的影響趨勢分析

（一）產(chǎn)業(yè)地理集中導致歐盟的內(nèi)部矛盾以對外貿(mào)易摩擦的方式體現(xiàn)，將長期波及我國出口加工企業(yè)

歐盟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使得北歐國家的大型企業(yè)將紡織與服裝、皮革與制鞋等勞動密集型產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，進行全球產(chǎn)業(yè)布局，從而削減成本，專注于核心業(yè)務，而沒有能力進行全球產(chǎn)業(yè)布局的中小企業(yè)就只好忍受高成本帶來的生產(chǎn)壓力，并且這些產(chǎn)業(yè)隨著北歐的空心化而逐漸集中于南歐國家。當北歐國家再以進口的形式購回其供應鏈上的產(chǎn)成品時，這些來自外國的低價商品便觸及了南歐國家生產(chǎn)商的利益，從而將歐盟內(nèi)部產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的矛盾外部化，演化為對外貿(mào)易摩擦。

不論是始于80年代末期的歐盟對華彩電反傾銷，還是最近以價格承諾而結(jié)案的歐盟對華光伏產(chǎn)業(yè)反傾銷，我國出口加工企業(yè)都一直是歐盟內(nèi)部本土生產(chǎn)企業(yè)和國際化企業(yè)矛盾的直接受害者。歐盟對我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已持續(xù)多年，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢也由最初的勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐步向資本、技術(shù)密集型發(fā)展演變。但不管是參與哪種產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，我國出口加工企業(yè)仍然保持著兩頭在外的特點，長期鎖定在價值低端沒有突破，這使我國出口加工企業(yè)失去話語權(quán)，只能被動挨打。因此，在全球產(chǎn)業(yè)布局、歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這樣的背景下，歐盟這種內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡通過外部化的手段來體現(xiàn)和解決的形式還將存在，并長期波及我國出口加工企業(yè)。

（二）產(chǎn)業(yè)地理集中使對我國反傾銷決策過程中的政治化趨勢日益明顯。

產(chǎn)業(yè)地理集中使行業(yè)內(nèi)結(jié)成強勢的聯(lián)盟，從而增強了其在經(jīng)濟活動中的力量。因為聯(lián)盟加強了區(qū)域內(nèi)行業(yè)的集體行為，而集體決策的優(yōu)勢則是對損失的確定性，從而使游說的目的明確而堅定。而且，地理集中還降低了監(jiān)管和約束成員的成本，使之為了共同的利益努力。特別是產(chǎn)業(yè)地理集中形成強勢利益集團、分化的成員國態(tài)度，以及由此而形成的各種政治活動，一直貫穿著歐盟反傾銷立案至終裁的整個過程，這一發(fā)展趨勢必將為今后可能出現(xiàn)的歐盟對華反傾銷案埋下政治化的隱患。

在歐盟對中國和越南的反傾銷案中，南歐國家的生產(chǎn)商有著一個強有力的聯(lián)盟組織--歐洲鞋業(yè)聯(lián)盟（CEC）。它的成員包括17個鞋業(yè)生產(chǎn)國及3個以觀察員身份加入的國家，代表著13500多家鞋企。此外，還有意大利鞋類生產(chǎn)商協(xié)會（ANCI）代表了8000多家意大利生產(chǎn)商的利益。這兩個利益集團為驅(qū)逐中國鞋展開了強大的游說活動，將經(jīng)濟矛盾政治化。如意大利鞋類生產(chǎn)商協(xié)會通過登報呼吁消費者抵制中國鞋、組織游行、生產(chǎn)商向歐盟委員會提交工廠鑰匙意表無法生存等形式，促成了反傾銷立案。

此外，利益集團還對成員國政府極力游說，使得行業(yè)的利益直接體現(xiàn)為成員國政府的行為。因此，在歐盟理事會進行反傾銷終裁時，各成員國部長級代表的投票則直接體現(xiàn)本國利益，從而使反傾銷行為具備明顯的政治化的特點。

（三）產(chǎn)業(yè)地理集中形成的公私部門的激烈博弈，有利于針對我國的反傾銷案妥善解決

隨著北歐國家傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的空心化和全球產(chǎn)業(yè)布局以及南歐國家傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的聚集，北歐國家成為了進口商（外包商）、零售商的支持者，而南歐國家成為生產(chǎn)商堅強后盾。成員國政府鮮明而對立的態(tài)度，以及各方相關(guān)利益集團強有力的游說活動，使得歐盟委員會左右為難，往往在作出裁決時不得不考慮平衡兩大陣營的利益，從而使裁決相對溫和。

在歐盟對華皮鞋反傾銷案中，除了私營部門態(tài)度鮮明對抗，成員國的積極表態(tài)也極大影響了最終結(jié)果。歐盟制鞋業(yè)集中在意大利、西班牙和葡萄牙以及新加入的成員國波蘭、斯洛伐克、羅馬尼亞和保加利亞，而且集中于這些國家經(jīng)濟相對薄弱的地區(qū)。這些地區(qū)幾乎沒有其它產(chǎn)業(yè)，因而地區(qū)的經(jīng)濟運行直接與制鞋業(yè)的命運相連。由此，在這些國家或地區(qū)，制鞋業(yè)便成為了一個在政治上具有重要意義的行業(yè)，政府無法忽視。而北歐國際如德國、瑞典等國的鞋業(yè)幾乎全部轉(zhuǎn)移出去，這些進行全球布局的跨國公司實力雄厚，政府亦非常重視。在2010年，瑞典國家貿(mào)易署還作出了《反傾銷損害全球化歐洲公司的供應鏈》的報告，表明政府態(tài)度。因此，歐盟委員會為了平衡兩大對抗陣營的關(guān)系，將一般為五年期的反傾銷稅定為兩年，并于2011年3月終止征稅。

近期以“價格承諾”為解決方案的中歐光伏貿(mào)易爭端，也是歐盟內(nèi)部兩大對立利益集團交鋒的結(jié)果。2012年7月，德國“太陽能世界”公司攜手意大利、西班牙等國同行起訴中國光伏企業(yè)以低于成本價格傾銷產(chǎn)品，通過EUProSun（歐洲光伏制造商聯(lián)盟）提交申訴。而反對征稅的歐盟光伏產(chǎn)品消費類企業(yè)的行業(yè)協(xié)會AFASE（歐盟平價太陽能聯(lián)盟）則向歐盟委員會遞交調(diào)查報告，報告中指出，如果對華光伏產(chǎn)品征收20%的關(guān)稅，歐盟將在征稅后的三年內(nèi)共造成17.55萬個崗位流失和180億歐元的產(chǎn)業(yè)附加值損失。該行業(yè)協(xié)會還發(fā)給歐盟貿(mào)易委員卡雷爾·德古特一封公開信，該信得到了歐洲20多個國家的1024名企業(yè)高管的聯(lián)署。信中指出了如果征稅可能對歐洲光伏企業(yè)造成巨大的負面作用。在成員國方面，2012年，德國總理默克爾在柏林舉行的新聞發(fā)布會上表示，盡管歐盟委員會已經(jīng)針對中國光伏產(chǎn)品啟動反傾銷調(diào)查程序，但她仍然堅持通過對話政治解決中歐光伏貿(mào)易爭端。因此，在歐盟27個成員國針對中國光伏反傾銷案的投票中，18國反對對華光伏產(chǎn)品征收臨時反傾銷稅。在“反對征稅”集團的強力游說下，最終此案以“價格承諾”的方式和平解決。

雖然生產(chǎn)商利益集團由于產(chǎn)業(yè)地理集中而力量強大，但隨著過去20年來歐盟全球產(chǎn)業(yè)布局的推進，以外包商為主的進口商、零售商和消費行業(yè)之間的結(jié)盟和游說能力也日益增強。各成員國也在關(guān)乎本國利益和行業(yè)組織的游說的影響下，“積極”參與博弈。對立陣營公私部門活躍的博弈，將會使歐盟委員會為平衡關(guān)系推出溫和的折中方案，有利于我國出口商獲得較理想的結(jié)果。

四、兩點啟示

（一）關(guān)注了解歐盟的政策動向，積極與進口商配合

歐盟對外皮鞋反傾銷案從立案開始便在歐盟內(nèi)部引起強烈反響，歐盟也曾在2006-2008年間試圖進行反傾銷立法的改革，不過最終失敗。但發(fā)起改革的原因則在于以下兩點：第一，進口商和零售商力量的壯大以及生產(chǎn)外包。第二，生產(chǎn)的地理集中性分化了歐盟內(nèi)部的成員國態(tài)度，從而使出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化的國家強烈反對反傾銷稅，與支持國形成對抗，由此或使得反傾銷調(diào)查最終形成不征稅的結(jié)論。由此，我們不難看出，隨著產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)外包的發(fā)展，歐盟為貿(mào)易自由化所作出的努力。而在此案之后，歐盟在進行反傾銷調(diào)查和決定時將更加謹慎，注重“平衡”歐盟內(nèi)部的不同國家和利益集團的利益。因此，身處全球供應鏈上的中國加工企業(yè)應該保持對歐盟貿(mào)易政策與動向的高度敏感，從而制定相關(guān)的貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)。

能在全球進行產(chǎn)業(yè)布局的歐盟生產(chǎn)商，往往是歐盟實力很強的跨國公司，作為進口商，他們的游說能力超過了一般的進口商。在歐盟“平衡”手法的運用下，由于進口商組織的強大，他們的利益是重要的考慮因素。因此，我國出口加工企業(yè)在今后遭遇貿(mào)易壁壘時應與進口商密切合作、積極爭取，增大獲得有利結(jié)果的可能性。

（二）提升自身的競爭優(yōu)勢，為將來在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的升級做準備

發(fā)達國家大型企業(yè)全球產(chǎn)業(yè)布局仍將繼續(xù)進行，今后，我國還將在相當長的一段時間內(nèi)承接國外的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但由于中國近年來勞動力成本的不斷上升，在面臨越南、孟加拉等發(fā)展中國家競爭形勢下，成本優(yōu)勢逐漸喪失。在此情況下，我國企業(yè)應該在效率上、交貨質(zhì)量上和產(chǎn)品多樣化等方面提升自己的競爭力。如歐盟對外皮鞋反傾銷案，在取消反傾銷稅之后，之前由于反傾銷征稅期間流向東南亞其他地區(qū)的訂單紛紛回流，而且像阿迪達斯、耐克等國際鞋業(yè)巨頭訂單較以前還有所增加。主要還是因為與東南亞的其他制鞋企業(yè)相比，我國鞋企在效率、技術(shù)以及質(zhì)量上有明顯的競爭優(yōu)勢。因此，凸顯自身優(yōu)勢，牢牢吸引住外國的發(fā)包商，既能促使在遭遇反傾銷期間進口商不遺余力的進行游說，盡量避免最終征稅或高額征稅的不利結(jié)果，也能保證在經(jīng)歷反傾銷“陣痛”后訂單回流，并可以為將來產(chǎn)業(yè)鏈上的升級做準備。endprint