【摘要】貫徹民主、科學(xué)、法治的精神是保證其順利施行的根本，高效、為民、守法、廉潔的政府新型職能規(guī)制著它走向正確的軌道和方向。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)管理 政府職能轉(zhuǎn)變 房地產(chǎn)統(tǒng)一登記 規(guī)制

土地、房產(chǎn)分別登記已施行多年，對(duì)于規(guī)范、厘清產(chǎn)權(quán)起了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入同時(shí)帶來(lái)許多負(fù)面影響。房地產(chǎn)統(tǒng)一登記關(guān)乎老百姓的切身利益，科學(xué)發(fā)展觀和新型政府職能怎樣體現(xiàn)在這項(xiàng)制度的方方面面，保證它實(shí)行的理想程度，本文從此基礎(chǔ)思想出發(fā)，研究怎樣構(gòu)建科學(xué)的房地產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

一 、土地、房產(chǎn)分別登記的現(xiàn)狀和困境

（一）部門(mén)權(quán)力體系對(duì)登記的逆向作用

土地由國(guó)土部門(mén)根據(jù)《土地登記辦法》進(jìn)行登記，房產(chǎn)由房管部門(mén)根據(jù)《房屋登記辦法》進(jìn)行登記。房管部門(mén)貫徹地隨房走，而國(guó)土部門(mén)則是房隨地走。這很容易造成權(quán)利主體不一致、用途不一致、土地面積分?jǐn)偱c房屋建筑面積不協(xié)調(diào)，這些錯(cuò)誤得不到解決，引起的矛盾在日益擴(kuò)大。

（二）老百姓對(duì)于權(quán)力的迷信和對(duì)法律的缺失，造成對(duì)政府部門(mén)監(jiān)督的困惑。

由于民主理念的不全面，老百姓還不能理解政府是人民的政府，還不能全面監(jiān)督政府部門(mén)及其工作人員，對(duì)于登記監(jiān)督信心的缺失。老百姓順從并適應(yīng)現(xiàn)行的權(quán)力規(guī)則。他們遵守公共規(guī)則的意識(shí)淡薄，還表現(xiàn)為大量使用隱性規(guī)則來(lái)對(duì)附公開(kāi)的正式的政策和規(guī)則。辦證時(shí)，拉關(guān)系、走后門(mén)、行賄賂，而不是按照正式的程序和規(guī)則進(jìn)行登記辦證。

（三）現(xiàn)行登記制度對(duì)和諧社會(huì)的腐蝕

政府很多部門(mén)一般至少掌握一部法律，很多法律自由裁量權(quán)太大，有些人使法律法規(guī)變形變相、依法搞腐敗。權(quán)力部門(mén)利益驅(qū)使、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)困難使部門(mén)之間表現(xiàn)為嚴(yán)重的對(duì)抗性。

二、科學(xué)管理要求房地產(chǎn)統(tǒng)一登記，政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)制著統(tǒng)一登記制度。

（一）管理的基礎(chǔ)—科學(xué)管理

1、科學(xué)管理的內(nèi)容：（1）科學(xué)程序，即科學(xué)的思維程序和決策過(guò)程中體現(xiàn)的嚴(yán)肅的法律程序。（2）科學(xué)方法，強(qiáng)調(diào)“定量化”的數(shù)學(xué)方法、計(jì)算機(jī)應(yīng)用和科學(xué)的創(chuàng)造思維方法。（3）可靠的信息，包括收集、加工、傳遞的方法和手段。（4）行政過(guò)程中強(qiáng)調(diào)決策計(jì)劃、落實(shí)執(zhí)行、控制糾偏等各個(gè)環(huán)節(jié)，都要按科學(xué)化的要求運(yùn)作。

2、科學(xué)管理必然與民主、法治不可分割。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變體現(xiàn)的思想觀念

樹(shù)立民主的理念，執(zhí)政為民是一個(gè)民主政府的起碼要求。政府現(xiàn)代化和民主化的過(guò)程也是從管理政府不斷走向服務(wù)政府的過(guò)程。政府代表全體公眾行使管理權(quán)力，不代表政府可以凌駕于公眾之上，政府在公眾認(rèn)可的范圍內(nèi)行使權(quán)力。政府的透明程度直接關(guān)系到政府決策的科學(xué)化和民主化，確立質(zhì)量和效益的意識(shí)。

（三）科學(xué)管理和政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)房地產(chǎn)統(tǒng)一登記制約的必然性

從1994年開(kāi)始中國(guó)實(shí)施新的改革戰(zhàn)略——?dú)w屬清晰、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及其他許多制度安排的基礎(chǔ)。因此計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的一個(gè)重要內(nèi)容就是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行徹底的改革。政府是產(chǎn)權(quán)制度改革的倡導(dǎo)者、制訂者，部門(mén)又是

改革的執(zhí)行者，而科學(xué)型、民主型政府職能對(duì)房地產(chǎn)統(tǒng)一登記起著關(guān)鍵性作用。

三、科學(xué)的房地產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的構(gòu)建

（一）外部法律制度和統(tǒng)一體系的構(gòu)建

1、土地、房屋統(tǒng)一登記的依據(jù)和原則

（1）房屋與土地有著先天有機(jī)聯(lián)系，它們?cè)谛螒B(tài)上不可分割，在價(jià)值上互相包容。人為地將其剝離分由兩個(gè)部門(mén)管理，既不符號(hào)其經(jīng)濟(jì)和物理屬性又不符號(hào)國(guó)際慣例。

（2）物權(quán)法規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”。

（3）統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)建立應(yīng)遵循的基本原則：服務(wù)原則、功能原則、統(tǒng)一原則、系統(tǒng)原則、效能原則、法治原則。

2、房地產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)應(yīng)在五個(gè)方面構(gòu)建統(tǒng)一的框架

（1）統(tǒng)一立法依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。一是登記法律依據(jù)《物權(quán)法》、《土地房屋統(tǒng)一登記條例》。二是建立以土地為基礎(chǔ)的登記技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。首先從物權(quán)法理看土地權(quán)利是一切不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)之本，厘清了土地權(quán)利，才能明晰其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)狀況。其次在我國(guó)土地分為國(guó)有、集體所有，按用途又分為商業(yè)、工業(yè)、住宅；國(guó)有又分為出讓、劃撥；還有廉租房、經(jīng)適房、商品房之分等等五花八門(mén)，只有搞清了土地的性質(zhì)才很容易分清房地產(chǎn)性質(zhì)。再次土地分?jǐn)偯娣e和房產(chǎn)建筑面積應(yīng)統(tǒng)一確定才合情合理。

（2）統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)。不統(tǒng)一登記最大的問(wèn)題就是存在交易風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)建立具有司法效力的獨(dú)立登記機(jī)構(gòu)，以土地登記為基礎(chǔ)合并房屋登記機(jī)構(gòu)。原因之一是繼續(xù)由原來(lái)的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，可以穩(wěn)定物權(quán)交易程序、確立登記的公信力、保障交易安全。之二是繼承原有的專業(yè)技術(shù)和人員、信息優(yōu)勢(shì)。之三是現(xiàn)代的行政權(quán)不再是純粹的執(zhí)行管理權(quán)，也包括越來(lái)越多的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。因此由原來(lái)的土地、房屋登記機(jī)構(gòu)合并，兼有行政管理、司法性、專業(yè)技術(shù)性，可以更好地實(shí)現(xiàn)登記的多重目標(biāo)，并賦予準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。

（3）統(tǒng)一登記程序。應(yīng)包括：申請(qǐng)——受理——權(quán)屬調(diào)查——公告——審核——記載于登記簿——發(fā)證——公示（公開(kāi)財(cái)產(chǎn)）。

（4）統(tǒng)一登記權(quán)屬證書(shū)。合并原土地使用證和房屋所有權(quán)證為統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)。是房地產(chǎn)物權(quán)唯一的具有法律效力的證書(shū)，具有排他性、公示性。

（二）房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)內(nèi)部構(gòu)建

1、崗位設(shè)置。原則：因事設(shè)崗、因崗設(shè)人；工作豐富化。崗位層次：由于登記工作技術(shù)性很強(qiáng)又兼管理性質(zhì)，應(yīng)按照性質(zhì)分工設(shè)計(jì)二級(jí)層次，一級(jí)是內(nèi)業(yè)審核發(fā)證，二級(jí)是外業(yè)調(diào)查、勘測(cè)。

2、辦事流程：收集資料（集中辦證、統(tǒng)一收集資料）——外業(yè)調(diào)查、勘測(cè)（時(shí)間限制）——內(nèi)業(yè)審核（與建設(shè)、規(guī)劃、房管、稅務(wù)部門(mén)資料匹配，產(chǎn)權(quán)來(lái)源合法性）——登記發(fā)證（期限）——權(quán)利人簽收。

3、績(jī)效評(píng)估。參數(shù)選擇：（1）老百姓對(duì)于工作人員滿意度測(cè)評(píng)，（2）登記糾紛案件發(fā)生率，（3）限期辦結(jié)率、未辦結(jié)率，（4）登記合格率、不合格率，（5）全體工作人員民主測(cè)評(píng)。

4、獎(jiǎng)懲。（1）對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行相應(yīng)的處分。（2）以考核情況作為職位晉升、績(jī)效工資發(fā)放的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

5、公示。將內(nèi)部職能、辦事流程、崗位及崗位工作人員、獎(jiǎng)懲情況公示于眾，讓人民群眾監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

要使土地、房屋統(tǒng)一登記產(chǎn)生很好的效果，我認(rèn)為只有扎扎實(shí)實(shí)按照科學(xué)管理、創(chuàng)新政府職能去做，才能達(dá)到民眾所希望的程度。

參考文獻(xiàn)

【1】溫德誠(chéng)《政府精細(xì)化管理》 2007年1月

【2】王強(qiáng)《政府管理創(chuàng)新讀本》 2006年9月

【3】寧騷 主編《公共政策》 2000年12月

作者資料：作者簡(jiǎn)介：高明東，男（漢族），西充縣晉城鎮(zhèn)，本科文化，經(jīng)濟(jì)師，主要從事土地產(chǎn)權(quán)登記、土地評(píng)估、房產(chǎn)評(píng)估研究。