【摘要】城市土地使用是城市規(guī)劃實際操作中最重要的對象之一。土地利用問題，一直是城市規(guī)劃領(lǐng)域理論和與實踐的核心問題。在我國實行計劃經(jīng)濟時期，城市土地使用制度是與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，城市土地的使用采用行政劃撥的方式。本文主要探討了我國新時期下，城市規(guī)劃的過程中，對土地的利用問題，并根據(jù)具體問題提出了相關(guān)的應(yīng)對策略。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；土地資源；發(fā)展；研究

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下，城市正處于一系列激烈的社會經(jīng)濟變革之中。從1954年開始無償使用土地，到90年代全面認(rèn)識土地在城市開發(fā)中的基礎(chǔ)性地位，其間經(jīng)歷了一個漫長而曲折過程。理論界對土地利用的探索也從未停止過，這些研究工作對建構(gòu)適合我國國情的城市發(fā)展政策、城市規(guī)劃新機制都有重要的基礎(chǔ)性作用。社會經(jīng)濟的發(fā)展、結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城市用地的急劇擴張以及城市化進程日益加速等諸多矛盾中，城市土地問題是首當(dāng)其沖最基本、最重大的現(xiàn)實問題。城市土地的無償使用，決定了傳統(tǒng)的城市規(guī)劃只注重在對城市土地進行實物的管理方面。我國城市土地使用制度的改革，是其中發(fā)生最深刻變化的客體。城市土地商品屬性的回歸、房地產(chǎn)市場的興起、土地資源配置中市場機制的切入，都使城市土地在制度、理論與技術(shù)上發(fā)生了深刻的變化。城市土地使用制度改革的歷程不斷沖擊著我國舊有的城市土地管理體制，同時，也向只關(guān)注于城市土地功能劃分和容量指標(biāo)控制的傳統(tǒng)城市規(guī)劃提出了新的挑戰(zhàn)。

一、規(guī)劃領(lǐng)域?qū)ν恋氐难芯颗c探索

1.1用地統(tǒng)計分析與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制訂

城市的發(fā)展、調(diào)整都離不開現(xiàn)狀基礎(chǔ)，只能在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整，逐步完善，這也是多數(shù)城市確定用地規(guī)模時采用的方法?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》和《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》是城市規(guī)劃的兩部依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。這兩部標(biāo)準(zhǔn)的控制指標(biāo)是建立在已有專項用地的研究和國內(nèi)若干城市的類比分析之上的。如居住區(qū)用地平衡指標(biāo)，是根據(jù)全國不同地區(qū)大、中、小城市改革開放以來，規(guī)劃建設(shè)的不同規(guī)模居住區(qū)的調(diào)查資料進行綜合分析制訂的。

1.2土地有償使用與房地產(chǎn)研究

隨著國家經(jīng)濟體制改革和沿海開放戰(zhàn)略的實施，規(guī)劃界開始認(rèn)識到土地的價值，在1980年全國城市規(guī)劃工作會議上，第一次由規(guī)劃工作者提出要實行土地有償使用的建議。隨后，國家文件中第一次允許私人房屋買賣，1989年修改憲法，允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，奠定了房地產(chǎn)業(yè)的法律基礎(chǔ)。隨著我國的不斷發(fā)展，對于房地產(chǎn)業(yè)和土地有償使用政策的認(rèn)識也逐漸深化。與此同時，深圳、廣州等沿海開放城市也在陸續(xù)實施這一政策。

二、我國市場經(jīng)濟中城市土地的變化

2.1城市規(guī)劃的基本作用

城市規(guī)劃的基本作用，體現(xiàn)在保證城市土地及城市空間，合理、有效、有序的使用，因此，城市規(guī)劃體系的改革和創(chuàng)新，自然應(yīng)首先圍繞著對城市土地開發(fā)利用的有效管理與控制這一核心問題開展。

2.2城市規(guī)劃是政府重要的宏觀調(diào)控手段

城市規(guī)劃對城市建設(shè)與發(fā)展起引導(dǎo)作用，主要集中在城市空間與土地使用方面?？刂瞥鞘型恋厥褂眉捌渥兓浅鞘幸?guī)劃工作的技術(shù)要點。城市規(guī)劃在城市土地開發(fā)利用中擔(dān)負(fù)的應(yīng)是控制、引導(dǎo)和中介的角色，城市規(guī)劃實施必須以土地的有效經(jīng)營與調(diào)控作為重要的手段，在城市土地市場中，城市規(guī)劃應(yīng)作為市場運作的規(guī)范而發(fā)揮調(diào)控作用，進而提出契合市場經(jīng)濟的城市用地規(guī)劃機制。從城市規(guī)劃體系方面進行全面的創(chuàng)新，改變純技術(shù)層面的城市規(guī)劃編制體系，使之不僅是為實施而開發(fā)的技術(shù)方案，而是更多的向成為公共管理決策提供技術(shù)依據(jù)的政策文件轉(zhuǎn)變；建立完善的城市規(guī)劃法律法規(guī)制度，用來規(guī)范城市規(guī)劃的行政行為，確保城市規(guī)劃實施的依法管理；強調(diào)必須從監(jiān)督機制的建立上推動城市規(guī)劃公眾參與的實質(zhì)化，以保障城市規(guī)劃的有效實施。

三、對市場經(jīng)濟下城市土地與規(guī)劃規(guī)律的揭示

在我國城市規(guī)劃中，對土地使用的規(guī)劃，按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定的規(guī)劃內(nèi)容要求似乎很明確，“確定城市用地的規(guī)模；劃定城市規(guī)劃區(qū)范圍；確定城市用地布局結(jié)構(gòu)”等，完成城市用地平衡的技術(shù)要求內(nèi)容，也就是說只要“套進了”《國標(biāo)》的指標(biāo)，做好對建設(shè)用地的容量控制，對城市土地使用的規(guī)劃即告完成。至于城市用地布局結(jié)構(gòu)的合理性，這是城市規(guī)劃人員最基本的“看家本領(lǐng)”。以教課書上的“布置原則”和“布置要求”等理論，結(jié)合城市的具體情況，在城市規(guī)劃方案中，實際運用便可以完成規(guī)劃任務(wù)。因此，在以“圖面評價”視為城市規(guī)劃工作準(zhǔn)則的機制中，對城市土地“合理使用”的深層結(jié)構(gòu)缺乏研究。市場經(jīng)濟中的城市土地利用，首先呈現(xiàn)出來的是城市土地的商品化，即要求實現(xiàn)城市土地的商品化“經(jīng)營”。土地價格和土地市場的出現(xiàn)，使產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟模式下的城市規(guī)劃理論和實踐都有許多問題亟待研究。在市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃實施必須以土地的有效經(jīng)營與調(diào)控作為操控手段，認(rèn)識城市土地商品化的經(jīng)濟特征和實現(xiàn)形式，這對把握市場經(jīng)濟條件下城市土地使用的規(guī)律及土地使用在城市發(fā)展過程中運行的特點，是首先要面對的新課題。

四、結(jié)束語

市場經(jīng)濟中，城市土地利用的首要特征是要實現(xiàn)城市土地的商品化經(jīng)營。城

市土地的商品化，是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，由于存在土地所有權(quán)并要求以

地租的形式在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，不是商品的城市土地，仍然要通過價格，采取商品的形式進行權(quán)屬關(guān)系的轉(zhuǎn)移與經(jīng)營使用，并受商品經(jīng)濟內(nèi)在規(guī)律所制約的一種客觀經(jīng)濟現(xiàn)象。城市土地不是一般意義的商品，是具有特殊性質(zhì)的商品綜合體。城市土地商品化的經(jīng)濟特征，使城市土地資產(chǎn)價值凸現(xiàn)。土地利用是人類占有土地的最終目的，因此，作為城市經(jīng)濟活動載體的城市土地利用，實際上是一項經(jīng)濟活動。在實際經(jīng)濟關(guān)系中，由土地的實質(zhì)決定城市土地的“兩重性”，土地不僅是資源，同樣也是資產(chǎn)，特別是城市土地，它是由人類開發(fā)形成的，現(xiàn)實中的土地開發(fā)是有成本的，是人類勞動投入在土地中的有形或無形的土地資產(chǎn)，所以，城市土地全部是城市地產(chǎn)。

市場經(jīng)濟條件下的城市土地利用，更多地表現(xiàn)出經(jīng)濟利用的特征。在市場經(jīng)濟中，城市土地的價格機制主要是通過市場配置來完成，城市土地的配置活動也主要是通過市場來進行的。市場配置土地資源，就是根據(jù)價值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律的要求，按照城市用地者生產(chǎn)、經(jīng)營、消費活動所能承受的實際租賃力，與土地所有者和土地使用權(quán)的支配者預(yù)期的土地收益之間的較量與均衡。在市場經(jīng)濟機制中，城市地價作為政府管理城市土地非常重要的一種方式，在促進城市土地資源的合理配置中發(fā)揮著不可替代的作用。城市土地的“商品化”，使城市規(guī)劃不再僅是政府干預(yù)土地利用方式的工具，而是作為政府干預(yù)城市經(jīng)濟的一種主要形式而發(fā)揮作用。

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