人防工程質(zhì)量監(jiān)督是人民防空主管部門及其委托的人防工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對人防工程建設(shè)全過程實施監(jiān)督檢查的行政執(zhí)法行為。近些年來，一些省市人防質(zhì)監(jiān)站在主管部門委托執(zhí)法的基礎(chǔ)上，積極申請法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法，構(gòu)成了一套人防工程質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系并逐步開始運作。但人防工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的推進，也的的確確面臨許多主觀因素和客觀條件的掣肘。如何解決當前人防工程質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法工作中存在的問題，著力規(guī)范執(zhí)法程序，切實提高執(zhí)法地位，充分發(fā)揮執(zhí)法作用，值得深入探討。

一、加強執(zhí)法觀念

2009年，國家取消工程質(zhì)量監(jiān)督費，這是推進政府職能轉(zhuǎn)變，推進依法行政，建立法制國家的重要舉措。法制國家的基礎(chǔ)是社會有自我管理的能力，企業(yè)能管好自己產(chǎn)品的質(zhì)量和安全。所以管理企業(yè)是企業(yè)自己的事情，不是政府的事情。從法制的意義來看，政府對企業(yè)的約束是以執(zhí)法手段來實現(xiàn)的，所以監(jiān)督機構(gòu)應轉(zhuǎn)向執(zhí)法。但由于多年來養(yǎng)成的“保姆式”、“第二監(jiān)理”式的監(jiān)督方式，使部分質(zhì)監(jiān)人員很難由“技術(shù)監(jiān)督”向“執(zhí)法監(jiān)督”進行思維和觀念上的轉(zhuǎn)變。而且同建設(shè)部門工程質(zhì)量監(jiān)督工作相比，人防工程質(zhì)量監(jiān)督開展得比較晚，在法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法上并不明晰，也很難界定，普遍是接受人防行政主管部門委托執(zhí)法。盡管這樣，由于對人防法律、工程條例、行政法規(guī)不熟悉、不了解，大多數(shù)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)法制觀念淡漠，沒有主動執(zhí)法的意識，對執(zhí)法工作尚存在一定的畏難情緒。

針對以上情況，需要人防質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)順應時代發(fā)展要求，正確處理好監(jiān)督和執(zhí)法的關(guān)系，做到執(zhí)法與服務兩促進、兩不誤。事實上，嚴格執(zhí)法就是最大的服務，查處人防工程建設(shè)過程中的違法行為，是規(guī)范人防建筑市場的重要抓手，也是引導企業(yè)增強守法意識、質(zhì)量意識和自律意識的必由之路，對人防工程的參建方而言也是幫助其知法、懂法、守法的過程。因此執(zhí)法人員首先應當樹立高度的使命感和責任感，樹立依法行政、科學執(zhí)法、執(zhí)法就是服務的理念。

二、提高法律素質(zhì)

執(zhí)法人員對法律的解釋，即發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘法律，是必要的，同時又是有限制的。之所以必要，是因為法律在文字規(guī)定的后面有一個空間和時間的范圍，且這個范圍不是特別確定的，它往往會有一定的張力。之所以有限制，是因為其張力是有限度的，超過了其限度，就是對法律的修改。行政執(zhí)法人員的法律意識和法治觀念對執(zhí)法的影響是客觀存在，甚至是關(guān)鍵性和決定性的。這是因為：其一，法律不是僵死的教條，法律是有靈魂的，法律的靈魂即是法律的目的、原則、精神，而執(zhí)法人員要真正正確理解法律的目的、原則、精神，必須依賴于其法律意識和法治觀念。例如《行政處罰法》的目的是規(guī)范行政機關(guān)的行政處罰行為，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政機關(guān)在實施行政處罰時，如果不把握這一立法目的，就可能為懲罰而處罰，為財政目的而處罰。其二，法律不是法律條文的堆積，法律是一個由各種相互聯(lián)系、相互依賴的法律規(guī)范構(gòu)成的有機整體。執(zhí)法人員在適用某一法律的某一具體條文時，不僅要正確理解該條文的內(nèi)涵和外延，而且必須同時考慮相應法律的相關(guān)條文，甚至要考慮其他法律的相關(guān)條文，而要做到這一點，行政執(zhí)法人員沒有很強的法律意識和法治觀念是不可能的。其三，法律適用不是簡單地、機械地、對號入座地將法條適用于立法者事先設(shè)計好的某種確定的情境的活動，法律適用完全是一種創(chuàng)造性的復雜勞動。首先，法律條文既是確定的，又是不確定的，特別是許多彈性法律概念，如“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)輕微”、“重大損失”等不確定用語，執(zhí)法者在適用這些概念、用語于具體情境時，有著相當大的斟酌、裁量空間。至于法律適用的具體情境，更不是立法者完全能事先設(shè)計和確定的，即使立法者能對之事先預測，此種預測也只能是大致的和粗略的，客觀世界的變化是無窮盡的，尤其是現(xiàn)代社會，科技和經(jīng)濟發(fā)展的速度簡直超乎人們的想象。在這種情況下，執(zhí)法者如果沒有很強的現(xiàn)代法律意識和法治觀念，而只知機械地，死板地適用法律條文，其在執(zhí)法實踐中可能會處處陷于迷茫，其要么會埋怨立法不完善，以至于對相應問題、相應事務以法無明確規(guī)定為由推托不管，實施行政不作為；要么隨意地胡亂解釋法律，曲解或者完全背離法律的目的、原則、精神，濫用職權(quán)，侵害相對人的合法權(quán)益。其這樣做，最終顯然不是維護，而是進一步損害社會、經(jīng)濟秩序。具體到人防工程質(zhì)量監(jiān)管上，由于工程質(zhì)量問題有大有小，問題產(chǎn)生的原因錯綜復雜，往往在執(zhí)法過程中需要執(zhí)法人員憑扎實的法律基礎(chǔ)和豐富的工程管理經(jīng)驗清晰地判定和界定參建各方的質(zhì)量責任。同時，熟練掌握執(zhí)法技巧，正確把握執(zhí)法的靈活性，也是每一個從事行政執(zhí)法工作者的基本功。由此可見，行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)對于保證執(zhí)法目標、任務的實現(xiàn)有著極為重要的作用。

三、重視執(zhí)法程序

在美國憲法中有“法律的正當手續(xù)”一詞，就是指任何法律的實施必須通過法定正當?shù)某绦?。“法律正當手續(xù)”的功能，就在于限制政府官員、行政執(zhí)法人員在人民權(quán)利上的一切越權(quán)、侵權(quán)、專橫、獨裁的行為。而執(zhí)法者的權(quán)力、行為有了監(jiān)督約束，才有真正法治可言。“法律的必要手續(xù)”實際上已逐步成為現(xiàn)代法治社會發(fā)展中的一種共識。

從法治理論看，法治實際上自始至終是用法律對行政權(quán)力的設(shè)防和限制，而其中法定的執(zhí)法程序和規(guī)則本質(zhì)上是對行政執(zhí)法權(quán)的限制和約束。它反映了法治體制、法律正義觀基本價值的核心，真正的法治必須以有效程序強制約束權(quán)力，確保社會相對平衡意義上公正的實現(xiàn)。在沒有程序保障的地方，是不會有真正的公民權(quán)利保障的，而法定程序保證了行政執(zhí)法機構(gòu)不得使用專橫、反復無常和不合理的執(zhí)法手段來侵犯當事人的權(quán)利。在這一角度上，依法行政的含義就是嚴格遵守法定的執(zhí)法程序，使整個執(zhí)法過程置于有效監(jiān)督和約束下。法律的公正性很大程度取決于執(zhí)法程序本身，按照公正嚴格的法定執(zhí)法程序去執(zhí)法，就會尊重自然而然產(chǎn)生的執(zhí)法結(jié)果。

解決遵守法定程序問題，必先從思想意識上入手。從目前情況看，相當一部分人防質(zhì)量監(jiān)督站的領(lǐng)導和工作人員對法定程序有片面理解，他們既承認程序?qū)?zhí)法工作的重要，卻又認為過于繁瑣的程序束縛執(zhí)法手腳，降低了執(zhí)法的效率和打擊的力度，稍有不慎還會“觸雷”，在內(nèi)心深處對程序有抵觸，在工作上或規(guī)避程序或變更程序內(nèi)容，甚而對正常執(zhí)法過程加以權(quán)力干預。其實，打擊力度與遵守程序并不矛盾而是相輔相成。離開法定程序，執(zhí)法無效，錯案發(fā)生使執(zhí)法機構(gòu)不斷要花費人力物力去糾偏改正，行政執(zhí)法機構(gòu)和法律的可信度降低，雖忙忙碌碌又何來打擊力度？而嚴格依法行政，雖程序看似繁瑣，卻是環(huán)環(huán)相扣，真正做到事實清楚，證據(jù)充分，法律適用恰當。定性準確，程序合法，打擊準確，又何懼力度不強？執(zhí)法人員切莫以為行政相對人沒有異議便可以為所欲為，在法律面前其實每個人都在其控制之下，這是法治的核心。執(zhí)法人員必須充分重視法定程序，熟悉掌握并自覺運用程序來規(guī)范執(zhí)法行為。

依法治國，依法行政，建立社會主義法治國家是社會發(fā)展的根本要求和必然趨勢。加強與發(fā)展人防工程質(zhì)量監(jiān)督的行政執(zhí)法工作，實現(xiàn)依法治理、依法監(jiān)管人防工程質(zhì)量，也是人防工程質(zhì)量監(jiān)督工作的根本方向。隨著國家依法治國、依法行政進程的加快，人防法制建設(shè)工作也必然將得到加強與發(fā)展，只有從觀念上力爭轉(zhuǎn)變，從法律法規(guī)基礎(chǔ)理論研究上尋求突破，在依法開展執(zhí)法工作上積累經(jīng)驗，在工作協(xié)調(diào)上多做努力，才能將人防工程質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法工作有效開展，有力推行。