2014年4月15日,財(cái)政部下發(fā)《地方財(cái)政管理績效綜合評(píng)價(jià)方案》(以下簡稱《方案》),旋即引起各界的廣泛反應(yīng),并紛紛從不同角度進(jìn)行了解讀。但大家一致認(rèn)為,方案通過加強(qiáng)績效管理、提高財(cái)政資金使用效率,體現(xiàn)了我國新一輪財(cái)稅體制改革的思路和方向。
政策延續(xù)
《方案》推出之前,財(cái)政部已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了一系列績效考評(píng)辦法,包括2005年的《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法(試行)》、2009年的《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等,其中,2012年9月財(cái)政部出臺(tái)的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》(財(cái)預(yù)[2012]396號(hào))最具代表性。隨同396號(hào)文發(fā)布的三個(gè)附件,較為詳細(xì)地規(guī)定了縣級(jí)財(cái)政支出績效和部門支出管理績效的考評(píng)辦法,包括部門支出管理績效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
“396號(hào)文的主題就是制定績效評(píng)價(jià)的工作規(guī)劃,要求從2012年起,財(cái)政部開展全國縣級(jí)財(cái)政支出管理績效綜合評(píng)價(jià)試點(diǎn);從2013年起,省級(jí)財(cái)政部門開展市、縣財(cái)政支出管理績效綜合評(píng)價(jià)試點(diǎn);從2013年,財(cái)政部開展中央部門支出管理績效綜合評(píng)價(jià)試點(diǎn);從2014年起,各級(jí)財(cái)政部門對預(yù)算部門、預(yù)算部門對下屬單位都開展部門(單位)支出管理績效綜合評(píng)價(jià)試點(diǎn)?!敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長、教授王雍君介紹說,此次《方案》承接了396號(hào)文及其附件。
這一說法得到湖北省財(cái)政廳預(yù)算績效管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人的認(rèn)同:“《方案》是在縣級(jí)財(cái)政支出管理績效綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的拓展和延伸?!?/p>
不過,兩者的不同之處也非常明顯,王雍君進(jìn)行詳細(xì)分析:396號(hào)文規(guī)定從三個(gè)方面對縣級(jí)財(cái)政支出管理績效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià):重點(diǎn)支出保障程度(60分)、財(cái)政供養(yǎng)人員控制(20分)、財(cái)政管理水平(20分);規(guī)定從七個(gè)方面考核部門支出管理績效:基礎(chǔ)工作管理(20分)、績效目標(biāo)管理(25分)、績效運(yùn)行監(jiān)督(10分)、績效評(píng)價(jià)實(shí)施(20分)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用(25分)、績效管理創(chuàng)新(加分20分)、績效發(fā)現(xiàn)問題(減分10分)。
《方案》則集中于八個(gè)方面:實(shí)施透明預(yù)算(15分)、規(guī)范預(yù)算編制(15分)、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)(15分)、盤活資金存量(15分)、加強(qiáng)債務(wù)管理(15分)、完善省以下體制(15分)、落實(shí)“約法三章”(10分)和嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律(減分10分)?!斗桨浮愤€規(guī)定,財(cái)政部每年組織對上一年度地方財(cái)政管理績效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。同時(shí),將評(píng)價(jià)結(jié)果按得分進(jìn)行排名。對得分排名前10名的省,由財(cái)政部予以通報(bào)表揚(yáng);對管理基礎(chǔ)較差、綜合得分較低的省,由財(cái)政部予以通報(bào)批評(píng),并通過約談督促切實(shí)整改。
“由此可見,《方案》的評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)大了,約束力度也加大了?!蓖跤壕偨Y(jié)道。
2012年開始的縣級(jí)財(cái)政支出管理績效綜合評(píng)價(jià),也為《方案》的實(shí)施打下了基礎(chǔ)。據(jù)湖北省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,2012-2013年,財(cái)政部連續(xù)兩年在全國開展縣級(jí)財(cái)政支出管理績效綜合評(píng)價(jià),湖北省的77個(gè)縣參加了績效評(píng)價(jià),結(jié)果在財(cái)政內(nèi)部公開,湖北取得了不錯(cuò)的成績。因此,《方案》出臺(tái)后,湖北財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部并沒有太大疑惑,只是把它當(dāng)作一項(xiàng)勢在必行的工作。而且有之前的考核項(xiàng)目、考核數(shù)據(jù)做支撐,《方案》的實(shí)施應(yīng)該會(huì)減少了一些技術(shù)性的工作。
“預(yù)計(jì)今年6、7月份財(cái)政總決算和各部門的決算出來后,就應(yīng)該會(huì)對上一年的績效管理進(jìn)行考核。”該負(fù)責(zé)人說道,《方案》具體什么時(shí)候考核還不清楚,但考核的依據(jù)主要是來自統(tǒng)計(jì)、財(cái)政決算以及財(cái)政系統(tǒng)的其他一些數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)在每年的6、7月份出來,因此可以從里面提出數(shù)據(jù)進(jìn)行考核。
提高編制水平
“我們感覺方案的方向是非常精準(zhǔn)的,抓住了財(cái)政管理的一些突出問題或者薄弱環(huán)節(jié),對地方財(cái)政管理的導(dǎo)向性還是很強(qiáng)的?!币恍┴?cái)政部門人士評(píng)價(jià)道。王雍君也認(rèn)為《方案》側(cè)重“管理績效”,評(píng)價(jià)范圍超過了此前的相關(guān)文件,主要目的在于引導(dǎo)和督促地方政府關(guān)注和矯正其財(cái)政管理短板,包括低透明度、預(yù)算編制質(zhì)量不高、支出結(jié)構(gòu)不合理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏大、體制不規(guī)范等。
除了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政紀(jì)律等廣受關(guān)注的內(nèi)容外,預(yù)算管理也被多次提及。本刊所采訪的專家和財(cái)政系統(tǒng)人士都認(rèn)為,預(yù)算管理涉及到財(cái)政績效成敗軟肋,長期以來財(cái)政部門處于被動(dòng)地位,導(dǎo)致資金整體使用效益不高。
“財(cái)政部門在預(yù)算準(zhǔn)備(包括編制)過程中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用?!蓖跤壕f道,這種主導(dǎo)作用,主要體現(xiàn)在預(yù)測(核心是支出需求預(yù)測和收入預(yù)測)與政策評(píng)估(評(píng)估政策的財(cái)務(wù)可持續(xù)性)、政策籌劃(確定政策重點(diǎn)與優(yōu)先性)、部門預(yù)算限制的設(shè)定與頒布實(shí)施、指導(dǎo)預(yù)算單位編制預(yù)算草案以及部門間協(xié)調(diào)。總體上,財(cái)政部門有三把“尚方寶劍”:各部門設(shè)定預(yù)算限額、支出標(biāo)準(zhǔn)(包括價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn))和績效目標(biāo),但在現(xiàn)行體制框架下,財(cái)政部門遠(yuǎn)未用好它們。
上述湖北省的這位負(fù)責(zé)人更為樂觀,在他看來,《方案》就是在倒逼各部門在編制預(yù)算時(shí)明確目標(biāo)。“財(cái)政的錢不是財(cái)政部門自己用的,是每個(gè)公共預(yù)算部門使用的,因此不能把責(zé)任都在財(cái)政部門身上?!痹撠?fù)責(zé)人指出,《方案》先從財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部考核開始,通過一層層的責(zé)任傳導(dǎo)到各個(gè)部門,公開考核結(jié)果,增強(qiáng)部門責(zé)任感,從而提高整體資金的使用績效。
廣東省財(cái)科所所長黎旭東此前在接受媒體采訪時(shí)也提出了類似觀點(diǎn)。他認(rèn)為在編制預(yù)算時(shí),預(yù)算單位必須說清楚設(shè)立專項(xiàng)的依據(jù)、實(shí)施方案、績效目標(biāo)和詳實(shí)預(yù)算等,明確每一筆錢用在什么地方。廣東省財(cái)政績效管理研究與實(shí)踐成績突出,2003年就從預(yù)算編制開始摸索,黎旭東參與了編制工作。
但要達(dá)到這一目標(biāo),接受采訪的人都認(rèn)為還有一個(gè)過程,其中的關(guān)鍵在于管理理念要轉(zhuǎn)型,預(yù)算編制的主體是部門,花錢的主體也是部門,部門應(yīng)該對錢的使用績效負(fù)責(zé)。只靠財(cái)政部門的這幾個(gè)人來做這件事,工作量肯定很大,還不一定干得好。
有待檢驗(yàn)
《方案》出臺(tái)以來爭論的一大焦點(diǎn),就是誰來評(píng)判管理績效、以什么標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判。在王雍君看來,《方案》沒有提供一個(gè)條理分明、邏輯一致的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和框架,沒有把焦點(diǎn)對準(zhǔn)真正的“績效問題”——政府花錢究讓民眾竟得到了什么,也沒有真正關(guān)注政府活動(dòng)的真實(shí)成本。比“管理績效”更重要的是“服務(wù)績效”,但《方案》卻把關(guān)注點(diǎn)鎖定在內(nèi)部的管理績效上,對民眾最為關(guān)心的外部績效多有忽視。同時(shí),如何保障評(píng)價(jià)過程的公正性、獨(dú)立性和透明度也需要關(guān)注。一些專家也表達(dá)了同樣的擔(dān)憂。
“效益考核從受益人的角度來評(píng)判是最好的,”上述湖北省的負(fù)責(zé)人持不同意見,“但內(nèi)部考核也必不可少?!斗桨浮肪褪秦?cái)政系統(tǒng)內(nèi)部管理績效的考核,是上級(jí)對下級(jí)的考核?!彼J(rèn)為考核是多角度的,通過內(nèi)部考核,才能發(fā)現(xiàn)哪些地方需要改進(jìn),才會(huì)加大工作推進(jìn)的力度;通過外部考核,才能知道對受益人的影響怎樣。只有內(nèi)部沒有外部,改進(jìn)力度不會(huì)太大;只有外部沒有內(nèi)部,就不知道哪些環(huán)節(jié)需要改進(jìn)?!啊斗桨浮肥窍葟呢?cái)政系統(tǒng)內(nèi)部考核,做好了才能逐步延伸到外部?!?/p>
此次評(píng)分內(nèi)容包括實(shí)施透明預(yù)算、規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、加強(qiáng)債務(wù)管理等7個(gè)大項(xiàng)、22個(gè)小項(xiàng)(共計(jì)100分)和嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律這一最高減10分的項(xiàng)目。有評(píng)論認(rèn)為指標(biāo)設(shè)置過于詳細(xì),不利于實(shí)際操作。對此,王雍君認(rèn)為指標(biāo)設(shè)置的合理性和可操作性尚未經(jīng)歷實(shí)踐檢驗(yàn),現(xiàn)在評(píng)價(jià)為時(shí)過早,但評(píng)價(jià)指標(biāo)越詳細(xì)、越具體,越有可能脫離實(shí)際。另外,導(dǎo)致管理績效欠佳的體制因素很多,地方政府難以控制。在這種情況下,對評(píng)價(jià)結(jié)果做出正確解釋就非常重要:將績效不佳簡單地歸因于“管理不佳”很可能并不適當(dāng)。
王雍君特別強(qiáng)調(diào),地方財(cái)政管理的最大軟肋在于“體制”而非“管理”。部門??詈痛箢~專項(xiàng)過多、法定支出(重點(diǎn)支出掛鉤)過多、基數(shù)法盛行、地方人大在預(yù)算過程的地位和與作用很弱、預(yù)算程序缺陷良多(完整性很差)、政府現(xiàn)金余額的高度分散化、預(yù)算準(zhǔn)備過程不充分,特別是體制內(nèi)的過度集權(quán)(規(guī)模偏大且門類過細(xì)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主要標(biāo)志),都是導(dǎo)致地方財(cái)政管理績效不佳的負(fù)面因素。沒有走上正軌的財(cái)稅體制改革,不可能從根本上解決問題。