2010年，《新理財(cái)》政府理財(cái)版曾經(jīng)專題報(bào)道過以財(cái)政手段解決民生、防腐等一系列問題的方法，并取名為《防腐解藥》。其中就詳細(xì)的說明了以財(cái)政工具，尤其是預(yù)算工具解決腐敗問題的方式。

但理論與現(xiàn)實(shí)，通常都有一個(gè)客觀的距離。預(yù)算是否真的可以解決腐敗問題？我們退一步說，預(yù)算可以在我們現(xiàn)在“打老虎”和“打蒼蠅”的工作中起到多大的作用？

這顯然不是幾句話就能說清楚的。而單純從預(yù)算角度來說，如果要讓預(yù)算在反腐過程中起到它應(yīng)有的作用，首先我們必須要有一個(gè)完備的，漏洞較少的預(yù)算技術(shù)操作手段和制度體系。而目前為止，對于絕大部分地方財(cái)政來說，這還是一個(gè)奢望。

也因此，在談到以預(yù)算反腐之前，我們還有很多的問題需要解決。

預(yù)算編制：爭執(zhí)

首先，從地方財(cái)政預(yù)算的運(yùn)行之首開始看，在預(yù)算編制階段，如何處理可能發(fā)生的腐敗問題？可能問題出現(xiàn)在各部門，或者是說各個(gè)利益團(tuán)體對于預(yù)算額度的爭執(zhí)上。

這種爭執(zhí)，我們可以從兩個(gè)層次來分析：其一，從爭執(zhí)產(chǎn)生的表象上來看，是預(yù)算編制過程中，預(yù)算資金分配的無序、無理問題。正是因?yàn)槲覀儧]有一個(gè)預(yù)算編制的“官方制度”，才會存在預(yù)算編制中的尋租空間。

而這種制度，又可以分為兩層來具體分析：為何沒有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)算編制制度？為何沒有一個(gè)有共性的預(yù)算編制制度？第一個(gè)問題很容易回答：因?yàn)轭A(yù)算編制制度是地方政府指示地方財(cái)政決定的，而地方政府的“領(lǐng)軍者”更迭頻繁，必然造成這種預(yù)算編制制度“三年一小動，五年一大動”甚至全盤否定過去預(yù)算編制制度的做法。一些所謂的“創(chuàng)新”也不過是為了進(jìn)一步切割政府資源和財(cái)政資金所做出的掩護(hù)而已。

那么，為什么預(yù)算編制制度沒有共性？在筆者采訪過的地區(qū)中，預(yù)算編制的差異主要體現(xiàn)在編制的細(xì)化程度上。有的地方財(cái)政預(yù)算編制已經(jīng)采用了零基預(yù)算，有的采用了部門預(yù)算，甚至有的采用了項(xiàng)目預(yù)算模式。從單純預(yù)算編制技術(shù)角度來說，預(yù)算編制越細(xì)致，代表著預(yù)算科學(xué)化程度越高，也代表著預(yù)算編制過程中的“人治”比例越低。預(yù)算編制制度沒有共性，也從一個(gè)側(cè)面反映了我國現(xiàn)在的地方財(cái)政制度不夠健全，相當(dāng)比例的地區(qū)還存在著“領(lǐng)導(dǎo)拍板，財(cái)政掏錢”的固有方式。

其二，從這種爭執(zhí)的根本上來說，原因出于地方預(yù)算部門、財(cái)政部門與政府部門之間的信息隔閡和利益隔閡。也就是說，不僅從預(yù)算編制上領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板，而且從預(yù)算管理上也任由預(yù)算部門大花特花甚至胡花。這是我們無法避免的現(xiàn)狀。也是預(yù)算爭執(zhí)，甚至“跑部錢進(jìn)”的根源所在。

在這種情況下，反腐根本無從談起。

預(yù)算執(zhí)行：無序

河北省某市財(cái)政局副局長在接受本刊采訪時(shí)表示：在預(yù)算執(zhí)行方面，現(xiàn)在依然存在著許多問題。而且原因并不是我們想象的那么簡單。

他表示，許多年來，媒體也好，審計(jì)部門也罷，都在關(guān)注著一些預(yù)算執(zhí)行方面的“末端”問題。比如年底突擊花錢。其實(shí)作為財(cái)政的內(nèi)部人士來說，這句話本身就不應(yīng)該成立。它只是一個(gè)表象而已，而它背后的原因，很大一部分是在預(yù)算編制過程中，許多不應(yīng)該列入預(yù)算的項(xiàng)目，甚至是一些徒有其表的“皮包項(xiàng)目”集中搶奪財(cái)政資金，而在實(shí)際執(zhí)行過程中又不符合初期項(xiàng)目承諾，甚至完全不執(zhí)行，財(cái)政部門這筆錢就自然撥不下去。

而這還是預(yù)算執(zhí)行問題的冰山一角。更大的問題在于，在預(yù)算編制“拍板”過后，幾乎沒有多少地方財(cái)政有在執(zhí)行階段的具體操作制度?？v觀各地的季度財(cái)政工作會議，絕大多數(shù)地方財(cái)政對于預(yù)算執(zhí)行的要求還停留在口頭的“半年一定要撥付預(yù)算資金超過50%”這種空泛而毫無執(zhí)行力的口號上。具體操作制度的缺失，監(jiān)管體系的缺失，帶來的結(jié)果必然是預(yù)算執(zhí)行過程中的無序和無法追蹤。

至于財(cái)政資金層面上的反腐工作來說，最大的武器除了編制預(yù)算過程中的盡可能細(xì)化，就是盡可能論證可行性。而在預(yù)算的執(zhí)行過程中的“一路綠燈”卻讓能僥幸通過預(yù)算編制審查的一些“假大空”項(xiàng)目失去了及時(shí)的“剎車”機(jī)制。

預(yù)算反饋：缺位

說到預(yù)算反饋，則是許多地方財(cái)政人不愿意提及的一項(xiàng)工作。原因很簡單：這項(xiàng)制度原本就是缺位的。

如果沒有預(yù)算反饋機(jī)制，那么地方財(cái)政次年的預(yù)算是以一個(gè)什么基礎(chǔ)來計(jì)算的呢？答案是拍腦袋和搶錢。

這是一個(gè)無限的惡性循環(huán)：如果想科學(xué)的把財(cái)政預(yù)算編制好，就需要有一個(gè)客觀的，可借鑒的上年度甚至上幾年度預(yù)算執(zhí)行審核機(jī)制；如果想審核預(yù)算，就必須從預(yù)算執(zhí)行的全過程來規(guī)范政府資金的流向和績效；要想科學(xué)有效的執(zhí)行當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，則需要財(cái)政預(yù)算編制的更為科學(xué)。

有限解決

那么破解這個(gè)問題，顯然不能從簡單的一個(gè)角度去著手。解決的方案有兩個(gè)：技術(shù)上的和制度上的。但更顯然是，這兩方面都不是簡單的問題。

首先在技術(shù)方面的解決方案。從地方財(cái)政的實(shí)際操作層面來看，預(yù)算績效是一個(gè)把預(yù)算編制、執(zhí)行和反饋“拖進(jìn)制度”的一個(gè)理論上的解決方案。在這方面，無論是從頂層設(shè)計(jì)還是基層實(shí)踐，都有很多可以借鑒的例子。例如現(xiàn)在大力推廣的財(cái)政信息電子化、透明化、第三方監(jiān)管等等，甚至河南省焦作市財(cái)政局實(shí)行的“財(cái)經(jīng)沙盤”等等，都是把財(cái)政資金從“暗箱操作”放到明處的實(shí)踐操作。

但這些實(shí)踐操作是否得到了理論上的回報(bào)？實(shí)踐證明，并非如此。江蘇省某市財(cái)政局績效管理處工作人員表示，理論是運(yùn)行在理想模型上的，但在實(shí)際層面通常是優(yōu)勢模型甚至是劣勢模型，那么理論落地就要打一個(gè)巨大的折扣，甚至完全無法運(yùn)行。這種情況屢見不鮮。所以說，現(xiàn)在在預(yù)算上對漏洞的彌補(bǔ)，都是一些有限解決方案，有些是優(yōu)先解決方案。但基本上都屬于亡羊補(bǔ)牢性質(zhì)，既無法追回已經(jīng)流失的財(cái)政資金，也無法阻止新的漏洞出現(xiàn)。

因此他表示，如果說現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是反腐工作，那么在反腐之前，我們現(xiàn)在“千瘡百孔”的預(yù)算制度如果不加以完善，所謂反腐工作，也只能是治標(biāo)不治本。