20年前在我國實(shí)施的分稅制財(cái)政體制是中國財(cái)政制度朝著現(xiàn)代化邁進(jìn)的一個(gè)重要里程碑。20年來，這一具有現(xiàn)代性的財(cái)政體制在增強(qiáng)國家財(cái)政汲取能力和公共服務(wù)能力、改善國家宏觀調(diào)控機(jī)制、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成、引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康和可持續(xù)發(fā)展方面，發(fā)揮了極為重要的作用。將近20年后，黨的十八屆三中全會(huì)再一次將深化分稅制財(cái)政體制改革提上國家工作日程。與20年前比較，我們黨這一次對(duì)深化分稅制財(cái)政體制改革意義的認(rèn)識(shí)，從單純的經(jīng)濟(jì)體制層面提升到了更廣更深的高度，即作為實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要舉措之一，著實(shí)令人欣喜。

其實(shí)，將現(xiàn)代財(cái)政體制名之為“分稅制”只是一種通俗的稱謂，嚴(yán)格地說并不科學(xué)，因?yàn)檫@個(gè)名稱并不能全面概括現(xiàn)代財(cái)政體制的全部?jī)?nèi)涵。作為與當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民主政治體制相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制，乃是正確而全面地規(guī)范公共經(jīng)濟(jì)各個(gè)維度主體之間財(cái)政責(zé)權(quán)關(guān)系的一系列規(guī)則，從廣義上包括正確劃分公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)活動(dòng)主體之間的財(cái)務(wù)邊界、各層級(jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間財(cái)政管理責(zé)權(quán)范圍以及合理配置同一層級(jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的財(cái)政管理責(zé)權(quán)關(guān)系，不僅囊括了“分責(zé)”“分權(quán)”“分稅”，而且還有“分”基礎(chǔ)上的整“合”——通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)橫向和縱向財(cái)力平衡，因此，它客觀上是一種多維立體型的結(jié)構(gòu)體系；也就是說，在不同層級(jí)政府之間劃分稅收歸屬即“分稅”僅僅是現(xiàn)代財(cái)政體制內(nèi)涵中的一個(gè)分項(xiàng)而已。正因?yàn)槿绱?，如果只是在政府間分稅，不僅不能全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政體制的功能，而且會(huì)引致許多經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和國家治理方面的弊端。這也正是許多人從不同角度詬病我國前20年分稅制的重要緣由和十八屆三中全會(huì)提出繼續(xù)深化財(cái)政體制改革的道理所在。

如前所述，我國從1994年正式實(shí)施的分稅制財(cái)政體制，其豐功偉績(jī)不僅不可磨滅，而且不容低估。但這只是一個(gè)方面。另一個(gè)方面則是它受主觀和客觀方面歷史局限所存在的不足；只有深刻而全面地正視它的缺陷，才有對(duì)其深化改革的理由，也才能準(zhǔn)確把握深化改革的方向和重點(diǎn)。在我看來，我國現(xiàn)行財(cái)政體制至少存在以下五個(gè)缺陷：

其一，就是如同我們給它那個(gè)命名所顯示的，即脫離“分責(zé)”而突出“分稅”。為什么要“分稅”？怎么“分稅”？應(yīng)當(dāng)給不同層級(jí)的政府各“分”多少“稅”？回答這三個(gè)問題都離不開“分責(zé)”。因?yàn)橘x稅乃是現(xiàn)代政府財(cái)力來源的主要形式，而政府從百姓和企業(yè)那里通過征稅獲得財(cái)力的合法依據(jù)就是承擔(dān)起為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任——賦稅本質(zhì)上是市場(chǎng)活動(dòng)主體為政府所提供產(chǎn)品和服務(wù)所支付的“價(jià)格”。政府作為一個(gè)整體向市場(chǎng)活動(dòng)主體提供公共物品和公共服務(wù)，首先要按照公平與效率兼顧的原則分清楚哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)作為公共物品和公共服務(wù)由自己來提供、哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)活動(dòng)主體去辦。其次，政府通常是由兩個(gè)以上層級(jí)構(gòu)成的，為此又要依據(jù)公平與效率兼顧的原則將整個(gè)政府承擔(dān)的提供公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任清晰明確地分配給不同層級(jí)的政府，讓他們分工明確地各負(fù)其責(zé)。只有這樣清晰明確而且合理地“分責(zé)”以后，才能清楚各級(jí)政府各應(yīng)分得多少稅收，即實(shí)現(xiàn)有依據(jù)的、從而是科學(xué)的“分稅”。至于怎么“分稅”，即把哪些稅分給市縣一級(jí)、哪些稅分給省一級(jí)、哪些稅分給中央政府、哪些稅作為兩級(jí)以上政府的共享稅以及它們之間的分享比例是多少，則要根據(jù)不同稅種的稅源、稅基之特性以及量化的財(cái)政支出責(zé)任而定。然而，我們1994年施行的分稅制卻是在沒有清楚而合理劃分政府與市場(chǎng)以及各級(jí)政府之間責(zé)任邊界的前提下把“稅”給分了，因?yàn)槟菚r(shí)我們對(duì)這些“邊界”在哪里及其合理劃分這些“邊界”重要意義還不是很清楚。但是，在缺乏清晰合理“分責(zé)”基礎(chǔ)上單純“分稅”的做法本身就決定了，這種體制雖然也起到了很多積極作用，卻必然產(chǎn)生很多弊端：例如，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面眾多公共事務(wù)的財(cái)政支出責(zé)任在各級(jí)政府之間重疊交叉，極易導(dǎo)致互相推諉，花了很多錢，效果很不理想——績(jī)效難以考核、責(zé)任難以追究，目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，只好接著再花錢去干；再如，國防是全國性公共物品，社會(huì)保障關(guān)乎勞動(dòng)資源在全國范圍內(nèi)無障礙地流動(dòng)，本來應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)提供、相應(yīng)的財(cái)力需求也應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政直接負(fù)責(zé)滿足，但前者卻要由地方政府分擔(dān)一部分，后者則主要由地方組織提供并承擔(dān)支出責(zé)任。至于政府花錢去辦那些應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)活動(dòng)主體自己去辦的事情也是很多的，比如能繁母豬直接補(bǔ)貼和保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼、出租汽車油價(jià)補(bǔ)貼等等。

其二，縱向財(cái)政“分權(quán)”不合理、不清晰。主要表現(xiàn)在財(cái)政收入權(quán)過分集中于中央，地方既沒有稅收立法權(quán)，也沒有發(fā)行債務(wù)權(quán)，連財(cái)政支出安排權(quán)在很大程度上都受制于上級(jí)政府——上方規(guī)定了各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方配套要求，致使地方不能自主安排屬于本級(jí)的財(cái)力去提供地方急需的公共物品和公共服務(wù)。同時(shí)存在的另一方面問題，則是中央有關(guān)部門沒有及時(shí)承擔(dān)起《預(yù)算法》所賦予的監(jiān)督地方不許出赤字、借債建設(shè)的財(cái)政管理責(zé)任并有效行使同一部法律所賦予監(jiān)督權(quán)，以致地方政府性債務(wù)在一定時(shí)期內(nèi)增長(zhǎng)過快、累計(jì)余額過多，從而帶來很大程度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，對(duì)各級(jí)政府確立收費(fèi)項(xiàng)目的財(cái)政權(quán)也缺乏明確的橫向和縱向體制安排，由此導(dǎo)致政府非稅收入在一定時(shí)期內(nèi)呈失控狀態(tài)，加重了市場(chǎng)活動(dòng)主體的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

其三，財(cái)政體制安排長(zhǎng)期存在一個(gè)重要盲區(qū)，即未能清晰合理地劃分同級(jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的財(cái)政責(zé)權(quán)。一是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的財(cái)政責(zé)權(quán)沒有清晰合理劃分，突出表現(xiàn)在財(cái)政收入立項(xiàng)和重大財(cái)政支出決定權(quán)本來應(yīng)當(dāng)屬于同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，但長(zhǎng)期以來卻往往是由行政機(jī)關(guān)決定的。二是同級(jí)政府各部門之間的財(cái)政責(zé)權(quán)沒有清晰合理劃分，主要表現(xiàn)在制定財(cái)政政策方面一般公共部門本來只應(yīng)當(dāng)擁有建議責(zé)權(quán)，而財(cái)政部門則應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)財(cái)政政策建議進(jìn)行綜合論證和把關(guān)的責(zé)權(quán)，但實(shí)際上卻一直沒有明確賦予各級(jí)財(cái)政部門這種責(zé)任和權(quán)力，導(dǎo)致財(cái)政政策政出多門、交叉重疊等亂象叢生，以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目泛濫、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)扭曲。一些部門想方設(shè)法打著民生財(cái)政的旗號(hào)提出不合理的稅收優(yōu)惠和設(shè)立專款項(xiàng)目的政策建議，在未通過同級(jí)財(cái)政部門依照公共性和科學(xué)性論證情況下卻能夠如其所愿地出臺(tái)，由此造成財(cái)政政策混亂和財(cái)政資源濫用，類似例證絕非鮮見。

其四，對(duì)全國各級(jí)財(cái)政體制缺乏通盤考慮的頂層設(shè)計(jì)，長(zhǎng)期采取下管一級(jí)的體制管理模式。我國屬于單一制政權(quán)結(jié)構(gòu)，像財(cái)政這種對(duì)國家治理機(jī)制至關(guān)重要的體制，只有在全國各層級(jí)之間通行統(tǒng)一的規(guī)則，才有利于進(jìn)行財(cái)力方面的橫向計(jì)算比較并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)財(cái)力的橫向平衡，進(jìn)而有效推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。相反，在實(shí)行下管一級(jí)的財(cái)政體制管理模式下，由于各地政府管理水平和考慮問題的出發(fā)點(diǎn)不同，難免造成不同省區(qū)的市縣之間財(cái)政支出責(zé)任和收入歸屬劃分千差萬別，根本無法進(jìn)行市縣之間財(cái)力水平的橫向比較，致使中央財(cái)政解決市縣財(cái)政困難的措施缺乏透明易算的必要計(jì)算依據(jù)，其實(shí)施效果必然大打折扣。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國各省區(qū)一級(jí)政府對(duì)轄區(qū)公共財(cái)力的集中度不僅差異很大而且可以隨時(shí)改變，客觀上導(dǎo)致中央財(cái)政這邊通過特定轉(zhuǎn)移支付給困難縣“輸血”，而省區(qū)財(cái)政那邊卻同時(shí)從困難縣“抽血”的兩行背反現(xiàn)象。如此解決困難縣問題，將永遠(yuǎn)解決不完，市縣之間基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)也將難以實(shí)現(xiàn)。

其五，迄今為止，我國財(cái)政體制一直未能實(shí)現(xiàn)法制化，因而缺乏穩(wěn)定性。長(zhǎng)期以來，我國財(cái)政體制都是以行政機(jī)關(guān)的紅頭文件印發(fā)執(zhí)行，沒有法律效力，可以想變就變、說調(diào)就調(diào)，難以給下級(jí)政府以穩(wěn)定的體制預(yù)期，極易導(dǎo)致地方財(cái)政行為短期化取向，不利于地方政府對(duì)財(cái)政收支和財(cái)源建設(shè)進(jìn)行長(zhǎng)期戰(zhàn)略性安排。

指出我國現(xiàn)行財(cái)政體制方面存在的上述缺陷，實(shí)際上也就從反面揭示了我國按照現(xiàn)代化取向深化財(cái)政體制改革的基本方向。當(dāng)我們按照科學(xué)化原則將現(xiàn)行財(cái)政體制的上述弊端克服到位的時(shí)候，一個(gè)能夠成為現(xiàn)代國家治理體系重要支撐的財(cái)政體系就會(huì)呈現(xiàn)在世人面前。

（作者為中國財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事、財(cái)政部財(cái)政科研所博士生導(dǎo)師）