分稅制建立史
1990年12月30日,中國共產(chǎn)黨第十三屆中央委員會第七次會議全體會議通過《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》。建議中提出:要在繼續(xù)穩(wěn)定和完善財政包干體制的同時開展分稅制的試點。上述建議分別為1991年3月25日國務院總理李鵬在第七屆全國人民代表大會第四次會議上所作的《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要的報告》和上述會議審議的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》采納,并得到上述會議的批準。
1992年2月19日,國務院批轉國家經(jīng)濟體制改革委員會報送的《關于1992年經(jīng)濟體制改革要點》。要點中提出:在一些省、市開展分稅包干制試點,為財政包干制向分稅制過渡積累經(jīng)驗。
同年10月12日,中共中央總書記江澤民在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上所作的題為《加快改革開放和現(xiàn)代化建設步伐,奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利》的報告中提出:要深化分配制度的改革,理順中央與地方的分配關系,逐步實行分稅制。
根據(jù)中共中央、全國人民代表大會和國務院的上述文件,財政、稅務部門對于分稅制財政管理體制問題做了大量的調查研究工作,提出了許多重要的意見,見諸這一時期財稅部門負責人的許多重要講話和其他重要文件。例如:國務委員兼財政部部長王丙乾在多次重要會議上的講話中提出,要抓緊抓好分稅制的試點工作;國家稅務局局長金鑫曾經(jīng)在多次重要會議上的講話中提出,稅制改革要積極地為建立分稅制財政管理體制創(chuàng)造有利的條件。1992年6月5日,經(jīng)國務院批準,財政部發(fā)布《關于實行“分稅制”財政體制試點辦法》,選擇天津市、遼寧省、浙江省、新疆維吾爾自治區(qū)、遼寧省沈陽市和大連市、山東省青島市、湖北省武漢市、四川省重慶市9個省、自治區(qū)和計劃單列市開展了分稅制財政管理體制改革的試點。盡管由于當時各方面的條件所限,這些研究工作只是初步的,改革試點也沒有能夠徹底突破財政包干體制的框架,但這畢竟是對分稅制財政管理體制改革的積極探索,并為下一步改革提供了一定的經(jīng)驗。
1993年3月7日,中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第二次全體會議通過《中共中央關于調整“八五”計劃若干指標的建議》。建議中提出:要加快分稅制的試點,逐步理順中央與地方的分配關系。
同年3月8日,國務院批轉國家經(jīng)濟體制改革委員會報送的《1993年經(jīng)濟體制改革要點》。要點中提出:進一步完善分稅制試點辦法。結合政府職能轉變和稅制改革,研究劃分各級政府事權和按事權劃分財政收支的方案,為建立規(guī)范的分稅制財政體制作準備。
同年3月15日,國務院總理李鵬在第八屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《政府工作報告》中提出:要改革財稅體制,理順中央與地方的分配關系,改革的方向是實行中央與地方的分稅制。上述會議批準了以上報告。
同年4月下旬,中共中央總書記江澤民兩次主持召開中央財經(jīng)領導小組會議,研究財稅改革問題,確定了實行分稅制財政管理體制,理順中央與地方的分配關系,調動中央和地方兩個方面積極性的原則。
同年6月下旬,為了配合加強宏觀調控,保持中國經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展,中共中央、國務院決定加快財稅體制改革步伐。據(jù)此,財政部及時起草了關于分稅制財政管理體制改革的實施方案,并先后報經(jīng)國務院總理辦公會議、國務院常務會議和中共中央政治局常務委員會會議審議通過。
同年11月14日,中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。決定中提出:近期改革的重點之一,就是將現(xiàn)行的地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制。中共中央總書記江澤民在上述會議上的講話中指出:實行分稅制,合理劃分中央和地方的事權,合理確定中央和地方的收支比例,目的是理順經(jīng)濟關系,使經(jīng)濟活動規(guī)范化。這是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求,既符合國際上的通常做法,也考慮到中國的特點和具體情況。這樣做,有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性,把經(jīng)濟建設搞得更好,實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會的協(xié)調發(fā)展。
同年12月1日,中共中央政治局常委、國務院總理李鵬在全國經(jīng)濟工作會議上的講話中談到1994年實施分稅制財政管理體制等改革時指出:這些改革都是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容,是關系整個經(jīng)濟體制改革的重大措施。改革方案的設計,既參照了發(fā)達市場經(jīng)濟國家的普遍做法,也考慮了中國的國情;既注意到逐步增加中央財力的需要,也充分照顧了地方的需要和企業(yè)的經(jīng)營狀況。各級黨政領導要充分認識改革的重要意義,認真做好各方面的思想工作,把財稅改革作為一件大事來抓,確保各項改革措施順利出臺并取得預期效果。12月3日,中共中央政治局常委、國務院副總理朱镕基在上述會議上的總結講話中指出:我們抓1994年的改革,首先要把分稅制和稅制改革認真抓好。這些改革只能成功,不能失敗。如果失敗了,整個改革就有失敗的危險。
同年12月15日,國務院發(fā)布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》。決定中規(guī)定:自1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財政包干體制,對各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市實行分稅制財政管理體制。上述改革的原則和主要內(nèi)容是:按照中央與地方政府的事權劃分,合理確定各級財政的支出范圍;根據(jù)事權與財權相結合的原則,將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅,中央稅、地方稅和中央與地方共享稅的立法權都要集中在中央(這一提法與國務院10天以后即1993年12月25日發(fā)布的《工商稅制改革實施方案》中關于中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅立法權集中在中央的提法不同,似乎是不應當出現(xiàn)的差異。后一種提法中關于地方稅的提法似乎比前一種提法更為科學、可行,但是沒有關于中央與地方共享稅的規(guī)定似乎是不應當出現(xiàn)的疏漏——筆者注),并建立中央稅收和地方稅收體系,分設中央、地方兩套稅務機構分別征管;科學核定地方收支數(shù)額,逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度;建立、健全分級預算制度,硬化各級預算約束。
在中央政府收入與地方政府收入的劃分上,國務院規(guī)定:維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅;同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅;適合地方征收管理的稅種劃分為地方稅,要充實地方稅稅種,增加地方稅收入。具體劃分情況如下:
1.中央政府固定收入:關稅,海關代征的增值稅,消費稅,中央企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅,地方銀行、外資銀行和非銀行金融機構繳納的企業(yè)所得稅,鐵道部門、各銀行總行和各保險總公司等集中繳納的收入(包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、利潤和城市維護建設稅),中央企業(yè)上繳利潤等。外貿(mào)企業(yè)的出口退稅全部由中央財政負擔。
2.地方政府固定收入:營業(yè)稅、地方企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅、城市維護建設稅(上述3項均不包括以上劃為中央收入的部分),地方企業(yè)上繳利潤,個人所得稅,城鎮(zhèn)土地使用稅,固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅,房產(chǎn)稅,車船使用稅,印花稅,屠宰稅,農(nóng)業(yè)稅,牧業(yè)稅,耕地占用稅,契稅,遺產(chǎn)和贈與稅,土地增值稅,國有土地有償使用收入等。
3.中央政府與地方政府共享收入:增值稅(不包括以上劃為中央政府固定收入的部分)收入中央政府分享75%,地方政府分享25%;資源稅收入按照資源品種劃分,大部分資源稅收入劃歸地方政府,海洋石油資源稅收入劃歸中央政府;證券交易稅收入中央政府與地方政府各分享50%。
(在上述收入劃分的規(guī)定中,沒有關于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、筵席稅兩個稅種收入歸屬的規(guī)定,似乎是不應當出現(xiàn)的疏漏;原計劃取消的城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅當時沒有取消,繼續(xù)作為地方政府固定收入——筆者注。)
1994年3月10日,國務院總理李鵬在第八屆全國人民代表大會第二次會議上所作的《政府工作報告》中談到中國改革開放取得的新進展時指出:財稅體制、金融體制、投資體制和外貿(mào)體制等改革方案已經(jīng)基本出臺,進展比較順利,這標志著中國向建立社會主義市場經(jīng)濟體制邁出了重要步伐。要認真實施財稅改革方案,理順中央與地方、國家與企業(yè)的分配關系。上述會議批準了以上報告。
同年3月22日,上述會議通過《中華人民共和國預算法》。該法第八條規(guī)定:“國家實行中央和地方分稅制。”從而進一步奠定了分稅制財政管理體制的法律地位。
分稅制調整史
1994年以后,中國的分稅制財政管理體制陸續(xù)作了一些局部的調整,主要項目如下:
1.印花稅。在證券交易稅開征(1997年以后似乎未見官方文件再次提及開征證券交易稅問題——筆者注)以前,對證券交易印花稅收入實行中央政府與地方政府共享,1994年的分享比例是中央政府和地方政府各得50%;1997年中央政府的分享比例提高到88%,地方政府的分享比例降低到12%;自2000年至2002年,中央政府的分享比例逐年提高到91%、94%和97%,地方政府的分享比例逐年降低到9%、6%和3%。
2.營業(yè)稅。在1997年至2002年金融保險業(yè)營業(yè)稅稅率提高期間,按照提高稅率部分征收的營業(yè)稅收入劃歸中央政府。在營業(yè)稅改征增值稅試點中,原來歸地方政府的營業(yè)稅收入,改征增值稅以后收入歸屬暫時不變。
3.個人所得稅。在1999年11月1日至2008年10月8日對儲蓄存款利息征收個人所得稅期間,這部分收入劃歸中央政府。自2002年起,個人所得稅收入(不包括上述劃歸中央政府的部分)實行中央與地方按比例分享,2002年的分享比例是中央政府和地方政府各得50%;自2003年起,中央政府的分享比例提高到60%,地方政府的分享比例降低到40%。
4.企業(yè)所得稅。自2002年起,除了少數(shù)特殊行業(yè)、企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅劃歸中央政府以外,其他企業(yè)所得稅收入(不包括上述劃歸中央政府的部分)實行中央與地方按照比例分享,2002年的分享比例是中央政府和地方政府各得50%;自2003年起,中央政府的分享比例提高到60%,地方政府的分享比例降低到40%。自2008年起,企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅合并為新的企業(yè)所得稅。自2012年起,鐵道部集中繳納的鐵路運輸企業(yè)所得稅也按照60:40的比例由中央政府與地方政府分享。
5.車輛購置稅。此稅自2001年1月1日起開征,所得收入劃歸中央政府。
6.船舶噸稅。此稅自2001年1月1日起重新納入預算管理,所得收入劃歸中央政府。
7.煙葉稅。此稅自2006年4月28日開征,所得收入劃歸地方政府。
8.城市維護建設稅。自2012年起,鐵道部集中繳納的鐵路運輸企業(yè)收入城市維護建設稅劃歸地方政府。
9.出口退稅。自2004年起,以2003年出口退稅實退數(shù)額為基數(shù),超基數(shù)部分的應退稅額由中央政府和地方政府按照75:25的比例分別負擔。自2005年起,上述比例改為92.5:7.5。
此外,固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅于2000年停止征收,于2013年取消;牧業(yè)稅于2005年取消;農(nóng)業(yè)稅和屠宰稅于2006年取消;車船使用稅和車船使用牌照稅于2007年合并為車船稅,所得收入劃歸地方政府;筵席稅、城市房地產(chǎn)稅先后于2008年和2009年取消;海洋石油資源稅于2011年11月開征;遺產(chǎn)贈與稅沒有開征。
至此,根據(jù)征收管理職責和收入歸屬,中國現(xiàn)行的18種稅收可以劃分為下列三類:
1.中央稅:包括關稅、消費稅、車輛購置稅和船舶噸稅4種稅。
2.地方稅:包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、車船稅和煙葉稅7種稅。
3.中央與地方共享稅:增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、印花稅和城市維護建設稅7種稅。
2012年,上述三類稅收占全國稅收收入的比重分別為13.5%、10.3%和76.2%。與1994年即建立分稅制財政管理體制的第一年相比,中央稅收入所占的比重下降了1.9個百分點,地方稅、共享稅收入所占的比重則分別提高了0.6、1.3個百分點。
從中央本級稅收收入、地方本級稅收收入占全國稅收收入的比重看,2012年分別為53.0%和47.0%,與1993年即建立分稅制財政管理體制的前一年相比,中央稅收收入所占的比重提高了32.2個百分點,地方稅收收入所占的比重則下降了32.2個百分點。同時,由于中央財政轉移支付的大幅度增加,地方財政總收入(即地方本級財政收入與中央財政轉移支付之和)占全國稅收收入的比重從1993年的78.0%提高到2012年的90.8%,提高了12.8個百分點。
此外,1996年3月26日,財政部發(fā)出《關于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知》。通知中要求各地參照中央與各省實行分稅制財政管理體制的模式,結合本地區(qū)的實際情況,將分稅制財政管理體制落實到市、縣,有條件的地區(qū)可以落實到鄉(xiāng)。在地方稅收入分配方面,應當充分考慮縣級財政困難,盡量按照稅種劃分收入,充分調動基層財政組織收入的積極性。
2000年6月13日,中共中央、國務院發(fā)布《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》。意見中提出:具備條件的小城鎮(zhèn)應當按照有關法律的要求,設立獨立的一級財稅機構和鎮(zhèn)級金庫,做到“一級政府,一級財政”。明確小城鎮(zhèn)政府的事權和財權,合理劃分收支范圍,逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于小城鎮(zhèn)長遠發(fā)展的分稅制財政體制。尚不具備實行分稅制條件的小城鎮(zhèn),要在協(xié)調縣(市)、鎮(zhèn)兩級財政關系的基礎上,合理確定小城鎮(zhèn)的收支基數(shù)。
分稅制完善史
中國1994年建立分稅制財政管理體制的最大成效在于改變了中央與地方的稅收分配關系,中央本級稅收收入占全國稅收收入的比重從1993年的21%提高到1994年以后的50%以上(2013年初步統(tǒng)計為51.3%),不僅保證了中央的財政收入,也加強了宏觀調控,從而對于中國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展產(chǎn)生了很大的促進作用。
中國現(xiàn)行分稅制財政管理體制面臨的比較突出的問題有兩個:第一,政府收入體系還不夠規(guī)范,公共財政收入與其他政府收入、稅收收入與非稅收入的關系需要進一步理順,公共財政收入在政府收入體系中的地位和稅收收入在公共財政收入中的地位都需要進一步加強。第二,中央稅、地方稅和中央與地方共享稅的關系不夠合理,中央稅、地方稅收入占全國稅收收入的比重依然偏低,中央與地方共享稅稅收入占全國稅收收入的比重依然偏高,導致地區(qū)之間稅收分配不公,不發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)苦樂不均,需要合理調整。
近20年來,經(jīng)過中共中央、全國人大、國務院和財稅部門的不斷研究,對于完善分稅制財政管理體制的認識逐步深化,在完善預算制度、合理調整政府間財政收入劃分和轉移支付制度等方面逐漸形成共識,并先后已經(jīng)體現(xiàn)在全國人民代表大會通過的“十二五”規(guī)劃和中共十八屆三中全會通過的改革決定中:
2011年3月14日,第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》。綱要中提出:理順各級政府間財政分配關系,健全公共財政體系。實行全口徑預算管理,完善公共財政預算,細化政府性基金預算,健全國有資本經(jīng)營預算,在完善社會保險基金預算基礎上研究編制社會保障預算,建立健全有機銜接的政府預算體系。按照財力與事權相匹配的要求,在合理界定事權基礎上,進一步理順各級政府間財政分配關系,完善分稅制。圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設,完善轉移支付制度。
2013年11月12日,中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定中提出:實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度。保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定,結合稅制改革,考慮稅種屬性,進一步理順中央和地方收入劃分。完善一般性轉移支付增長機制,清理、整合和規(guī)范專項轉移支付項目。
(作者供職于中國稅務報社)