我國自上世紀(jì)90年代起，就出現(xiàn)了PPP模式的實踐運用，雖然這些項目在解決基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)融資方面取得了一定效果，但是其引發(fā)的爭議也從未中斷過。如何避免走回過去的老路？成為如今新一輪PPP模式推廣中的核心問題之一。

不容忽視的過去

以往PPP模式實踐運用中面臨的問題不容忽視。為此，本刊記者專訪了中國公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔。

“PPP模式具有三個特點：一是它的多樣性。過去在作為項目融資的時候，都是把PPP跟BOT、BT、PFI，看成并列的形式，而現(xiàn)在則是把PPP看成包含有其他諸多類型的總稱。二是它的復(fù)雜性。第三個特點是它的周期比較長?！睂O潔說。

有業(yè)內(nèi)人士分析，自上世紀(jì)90年代以來國內(nèi)進行的PPP實踐更多的是“自下而上”的自發(fā)探索，局限在項目層面，缺乏經(jīng)驗總結(jié)、制度安排和理論指導(dǎo)。

同時，從目前我國關(guān)于PPP的相關(guān)法規(guī)情況看，主要來自于國務(wù)院及各部門根據(jù)國務(wù)院制訂的管理辦法，各地也根據(jù)自身情況制定有相應(yīng)的管理辦法。由于PPP項目的復(fù)雜性及長期性，這些辦法雖然對PPP項目的實施有一定的幫助，但是仍然不足以支持PPP項目的長期和可持續(xù)發(fā)展。

2013年底，在一次全國財政系統(tǒng)專題工作會上，財政部部長樓繼偉指出，回顧以往，我國探索開展了一些公私合作項目。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1990年以來，我國共有1000多個基礎(chǔ)設(shè)施方面的公私合作項目（總價值超過1600億美元），其中以BOT等傳統(tǒng)模式為主。同時，少數(shù)項目也探索實踐了PPP模式，比如北京地鐵4號線、國家體育場“鳥巢”項目等，但是總體來看，普遍存在“形似而神不似”的問題，而問題主要集中在PPP模式的利益分配、風(fēng)險分擔(dān)和政府監(jiān)督三個核心環(huán)節(jié)上。

對此，孫潔分析，在利益分配方面，如果政府部門和私人部門都企圖從項目中分利潤，那就可能演變成為官商勾結(jié)，侵犯公眾利益。所以這里面應(yīng)該是利潤的可調(diào)節(jié)、可控制，當(dāng)利潤低的時候，政府給予適當(dāng)補助。當(dāng)利潤過高時，政府則要通過某種方式進行控制，使其盈利而不暴利。過去的很多合同里都會體現(xiàn)出政府有“兜底”現(xiàn)象，建立了對企業(yè)的最基本收益保障，但是沒有對上限的控制，這是不對稱的。不然在現(xiàn)實中就形成一些暴利項目，短短幾年內(nèi)就可收回投資。

在風(fēng)險分擔(dān)方面，實際上在過去的融資方式當(dāng)中，各方都是盡可能少的承擔(dān)風(fēng)險。我國開展的PPP項目，很多經(jīng)營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但是并沒有將經(jīng)營的風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移，政府在許多項目中實質(zhì)上承擔(dān)了最終的風(fēng)險。另外，有時由于法規(guī)、管理辦法的變動，導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)了一些項目問題。最終政府承擔(dān)了不該政府承擔(dān)的風(fēng)險，企業(yè)也承擔(dān)了不該企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險?，F(xiàn)在的PPP模式中風(fēng)險分擔(dān)的基本原則是讓更有能力的一方來承擔(dān)風(fēng)險。

在政府監(jiān)督方面，過去普遍存在監(jiān)督不到位的情況，現(xiàn)在的PPP模式要求政府在項目中持有股份，如此一來政府能夠以股東的身份上升到監(jiān)管層面，這種監(jiān)管不再是政府干預(yù)的行為而是一種市場化的行為，當(dāng)出現(xiàn)問題的時候，政府可以通過股東身份行使其權(quán)力。

“PPP是有融資的效果，但是更多的是一種管理模式。對這個如果沒有清晰的認識，可能還會走回過去的老路。”孫潔強調(diào)?！斑^去可能僅僅看重的是資本，做了一些項目，實際上這不是我們鼓勵的范疇。在短短兩三年內(nèi)，項目建好后，政府馬上回購，實際上政府沒有那么大財力增長能夠達到回購的要求。如果是PPP項目的話，可以通過20-40年，把運營也放在這個過程中，那政府就可以減少財政支出的壓力，同時也會增加項目的成功率，就是它的質(zhì)量保證。因為如果項目建成后其維護也交由公司管理，它自然也會重視質(zhì)量，否則質(zhì)量不好，其后期運營成本也會增加?！?/p>

新的機遇期

今年3月底，財政部副部長王保安在政府和社會資本合作（PPP）培訓(xùn)班上講話指出，預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，PPP模式有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。另外，推廣運用PPP模式是改進政府公共服務(wù)的重要舉措。

4月底，國務(wù)院常務(wù)會議決定，按照《政府工作報告》部署，首批推出80個符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級的示范項目，面向社會公開招標(biāo)，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運。

面對PPP模式迎來的機遇期，目前，財政部正在從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。

地方財政部門對此又是如何反應(yīng)？記者聯(lián)系了東部某省，該省現(xiàn)在雖然被財政部確定為建設(shè)PPP模式試點中心的省份之一，但是財政廳十分低調(diào)，暫時沒有對外披露此消息。據(jù)財政廳工作人員介紹：“因為這個模式對于省廳來講尚處于探索階段，雖然我們省接觸PPP模式很早，但是目前的PPP模式案例都是由當(dāng)?shù)卣M行主導(dǎo)的，省廳層面沒有真正主導(dǎo)過PPP。有些同志還不了解PPP模式的真正內(nèi)涵。前段時間，省廳金融處的同志才進行系統(tǒng)地學(xué)習(xí)PPP模式的概念，了解國內(nèi)運用這個模式的成功案例。”

的確，面對這個雖然稱不上新鮮事物的PPP模式，地方財政部門目前多是處于緊鑼密鼓學(xué)習(xí)研究階段。而這也是合理反應(yīng)，孫潔說：“PPP項目需要一個長期的準(zhǔn)備過程，不能一蹴而就。它包含了項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營的整個過程，涉及到很長的運營周期，同時這種項目都需要大量資金投入，在這個過程中，一定會面臨各種問題，如果考慮不周，可能導(dǎo)致失敗的實踐。”

國外對PPP模式也進行了諸多實踐，積累了豐富的經(jīng)驗。比如在PPP實踐方面走在世界前列的英國，其PPP分為兩大類：一類是特許經(jīng)營，主要是由用戶付費；另一類是私人融資計劃（PFI、PF2），由政府付費。作為PFI項目代表的英國皇家醫(yī)院，總投資額20億英鎊，經(jīng)營期為40年，政府每年向這家投資機構(gòu)支付1.5億英鎊的運營費作為投資回報。

長期以來，法國PPP的主要形式是特許經(jīng)營，大量基礎(chǔ)設(shè)施在將特許經(jīng)營合同授予公共特許經(jīng)營者的形式下進行管理和開發(fā)，成立特殊目的的公共企業(yè)來建造和運營。法國政府已經(jīng)向私人特許經(jīng)營者開放了多個高速公路路段，在地方層面，幾乎所有的公共服務(wù)都向特許經(jīng)營者開放。污水處理、垃圾收集與管理、電纜、城市交通、體育運動設(shè)施、學(xué)校餐飲、殯儀服務(wù)和供水都可以按照委托管理合同來組織。

各個國家國情不同，選擇的方式和做法也不同。孫潔介紹，我們會借鑒國外的做法，各個國家也是都根據(jù)自身情況選擇適合自己的PPP模式，這就是PPP模式的多樣性，所以我們也是根據(jù)自己的需求來選擇更適合我們自己的模式。“事實上，我們現(xiàn)在參照的是類似于英國的PFI，但是可能應(yīng)該稱為BOT的形式，與我們過去的BOT相比是個升級版，過去的BOT僅僅是建設(shè)運營轉(zhuǎn)讓，而現(xiàn)在的包含設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護，更加全面。所以從樓部長的報告也可以看出，在項目的選擇上，相對來說有一定規(guī)模，收益比較好，邊界比較清晰的項目適合于做PPP，能夠通過收費解決項目收益率。無論高速公路、污水處理還是垃圾收集與管理等等，政府的項目一般都是需要政府授予特許權(quán)，企業(yè)才能夠做，為了不走回過去的老路，建議先從國務(wù)院已經(jīng)公布的80個項目開始，同時，選擇現(xiàn)在相對比較成熟的BOT的方式，它也是PPP的一種。一個是領(lǐng)域能夠明確，一個是PPP的形式能夠明確，這樣可能更容易推廣一些?！?/p>