在市場(chǎng)都在摸索PPP模式的新方向時(shí)，有一個(gè)案例非常具有參考價(jià)值，那就是位于福建省泉州市內(nèi)的泉州刺桐大橋，這是我國(guó)國(guó)內(nèi)最早采用BOT方式建設(shè)的一個(gè)路橋項(xiàng)目。

泉州刺桐大橋，這個(gè)二十年前的項(xiàng)目，至今極具參考價(jià)值，一方面在于它是“第一個(gè)吃螃蟹的人”，民營(yíng)資本以BOT模式進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理；另一方面在于其此后引起的涉及收費(fèi)等多個(gè)方面的爭(zhēng)議，為我們?cè)谘芯抗胶献骰锇殛P(guān)系即政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）機(jī)制創(chuàng)新方面，賦予了更多深層次的意義。

首創(chuàng)意義

據(jù)相關(guān)公開(kāi)資料顯示，可以梳理出當(dāng)時(shí)建設(shè)泉州刺桐大橋的脈絡(luò)。

1994年初，泉州市決定再建一座跨江大橋。由于當(dāng)時(shí)泉州市政府財(cái)力十分有限，因而決定對(duì)外招商。消息傳出之后，泉州市名流實(shí)業(yè)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“名流公司”）董事長(zhǎng)陳慶元偶然得知了這一情況，這位民營(yíng)內(nèi)資企業(yè)界人士表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，成為國(guó)內(nèi)“第一個(gè)吃螃蟹的人”。1994年3月，泉州市委常委會(huì)研究決定，刺桐大橋由名流公司牽頭組建項(xiàng)目公司承建，實(shí)行股份制和業(yè)主責(zé)任制，多渠道籌集資金。

為了籌建大橋，1994年5月至10月，由名流公司與政府授權(quán)投資的福建省交通建設(shè)投資有限公司、福建省公路開(kāi)發(fā)總公司、泉州市路橋開(kāi)發(fā)總公司按60：15：15：10的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司”，公司注冊(cè)資本為8500萬(wàn)元。1994年10月5日，市政府下發(fā)了《關(guān)于泉州刺桐大橋及其附屬工程建設(shè)的通知》，正式批準(zhǔn)刺桐大橋投資公司按照BOT模式進(jìn)行大橋的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，刺桐大橋投資公司的特許經(jīng)營(yíng)期為30年（含建設(shè)期），期滿后全部設(shè)施無(wú)償移交給泉州市政府。

該項(xiàng)目的SPV（特殊目的載體）就是刺桐大橋投資公司。刺桐大橋采用以刺桐大橋經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動(dòng)貸款相結(jié)合，并在國(guó)內(nèi)首次采取以按揭式還本付息方式償還銀行貸款。泉州市名流路橋投資開(kāi)發(fā)股份有限公司為刺桐大橋出資人，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以公司未來(lái)的收益和資產(chǎn)作為融資的基礎(chǔ)，全權(quán)負(fù)責(zé)大橋的建設(shè)、資本注入和經(jīng)營(yíng)管理等一系列重大決策，并根據(jù)與政府協(xié)商制定的收費(fèi)方式及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)大橋使用者進(jìn)行收費(fèi)，直至特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束為止，期間所獲得的收益歸名流路橋公司支配。

SPV公司從銀行融資1.2億元，貸款償還期為5-8年。大橋運(yùn)營(yíng)的收入所得根據(jù)與貸款銀行之間的現(xiàn)金流量管理協(xié)議進(jìn)入貸款銀行監(jiān)控賬戶，并按照資金使用的優(yōu)先順序進(jìn)行分配，即先支付工程正常運(yùn)行所發(fā)生的資本開(kāi)支、管理費(fèi)用，然后按計(jì)劃償還債務(wù)，盈余資金按投資比例進(jìn)行分配。

刺桐大橋自1997年通車以來(lái)，車流量迅速上升，不僅取得良好的社會(huì)效益，而且經(jīng)濟(jì)效益也曾經(jīng)出現(xiàn)高峰期。刺桐大橋的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了以較小量國(guó)有資金引導(dǎo)較大量民營(yíng)企業(yè)資金投資于原認(rèn)為只能由政府興辦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為以內(nèi)地民營(yíng)資本為主的BOT投資模式的國(guó)內(nèi)首例，開(kāi)創(chuàng)我國(guó)本土民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體為主組建特殊項(xiàng)目公司（SPV）投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的先河。

矛盾凸顯

在經(jīng)過(guò)幾年的磨合后，在多方利益交錯(cuò)下，泉州刺桐大橋一度矛盾凸顯。

泉州大橋1984年由福建省交通廳直接投資建成，自1984年12月1日起，泉州大橋試行征收過(guò)橋費(fèi)，到收回該大橋全部投資時(shí)為止。可觀的過(guò)橋費(fèi)收入使大橋的建設(shè)投資在1988年年底就基本收回。當(dāng)時(shí)泉州大橋的收費(fèi)直接劃歸省里，因此泉州市政府對(duì)刺桐大橋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)非常支持。

到了1997年，省政府將泉州大橋收費(fèi)權(quán)移交給了泉州市政府，此時(shí)，泉州市政府與刺桐大橋投資公司的利益關(guān)系發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。由市政府收費(fèi)的泉州大橋和民營(yíng)資本投資運(yùn)營(yíng)的刺桐大橋直接形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。泉州大橋原來(lái)年收入在5000萬(wàn)元左右，被刺桐大橋分流后，年收入驟降3000萬(wàn)元左右。

刺桐大橋的麻煩隨之而來(lái)。1997年底，泉州至廈門高速公路通車，由于刺桐大橋與高速公路相距僅300米且有空閑的連接匝道，大橋公司為此提出了連接方案，并已先期投資700多萬(wàn)元。而在此期間，泉州市開(kāi)始投資1.3億元，修建一條橫向的牛山連接線，將高速公路與324國(guó)道貫通，然后貫通與324國(guó)道相連的泉州大橋。為解決“出路”問(wèn)題，1999年，刺桐大橋公司轉(zhuǎn)而投資4800多萬(wàn)元啟動(dòng)“324國(guó)道復(fù)線”工程，這一方案得到了省市有關(guān)部門的批準(zhǔn)。

但這一方案的實(shí)施仍然一波三折。由于復(fù)線工程與泉州市擬建的牛山連接線有交叉，先動(dòng)工的324國(guó)道復(fù)線工程，將自己的設(shè)計(jì)方案提前交到了泉州市有關(guān)部門，但等到全長(zhǎng)6.3公里的復(fù)線工程修到牛山連接線時(shí)，大橋公司發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)完工的牛山連接線，預(yù)留給復(fù)線工程的橋洞比原先設(shè)計(jì)的偏移了20米，而且是一個(gè)斜向的橋洞。汽車經(jīng)過(guò)大橋，就可以明顯地看到這段被接成了一條反S形的危險(xiǎn)路段，這段接口被當(dāng)?shù)厝罕姂蚍Q為“水蛇腰”。

在此形勢(shì)下，為了收回刺桐大橋的建設(shè)投資，名流公司于1999年4月份向泉州市有關(guān)部門申請(qǐng)對(duì)刺桐大橋及沿線公路區(qū)域內(nèi)的服務(wù)設(shè)施進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，但泉州市政府未予批復(fù)。在建設(shè)刺桐大橋之后，名流公司董事長(zhǎng)陳慶元還曾雄心勃勃地打算繼續(xù)以民營(yíng)資本為主承建泉州跨海大橋，然而，由于種種原因，名流公司并未獲得這一工程，后續(xù)類似的項(xiàng)目名流公司也沒(méi)有再獲得。

警示價(jià)值

幾年前，當(dāng)媒體再度問(wèn)起泉州刺桐大橋所引起的爭(zhēng)議時(shí)，名流公司董事長(zhǎng)陳慶元還心有余悸地表示：“別提那座橋了，在這件事情上我不想表明立場(chǎng)，媒體不要報(bào)道就是對(duì)民企最大的支持了?！?/p>

回首泉州刺桐大橋前后，正因?yàn)槭恰暗谝粋€(gè)吃螃蟹的人”，所以很多問(wèn)題沒(méi)有理順，導(dǎo)致了后續(xù)的一些矛盾和不愉快。

合作之初，泉州市政府并未料到由民間資本運(yùn)營(yíng)刺桐大橋后所賺取的高額投資回報(bào)，這與政府和社會(huì)公眾的利益形成了矛盾。當(dāng)初泉州市政府由于缺乏BOT項(xiàng)目的操作經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致與名流公司簽訂的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議并不完善，特別是對(duì)項(xiàng)目投資回報(bào)率、收費(fèi)機(jī)制、爭(zhēng)端解決等條款缺乏合理的約定，因此在刺桐大橋的盈利能力大大超出預(yù)期的情況下，政府很難再繼續(xù)給予刺桐大橋?qū)嶋H的支持。

在總結(jié)泉州刺桐大橋項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)時(shí)，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，要推進(jìn)好PPP項(xiàng)目建設(shè)，多個(gè)條件不可缺少。一是政府支持。采用PPP方式解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府的迫切需要，因此，政府支持是PPP模式成功的關(guān)鍵因素之一。二是規(guī)范操作。由SPV與政府簽訂PPP合同、與銀行簽訂貸款協(xié)議、與施工單位簽訂建設(shè)合同等。三是長(zhǎng)期合同。PPP合同期限為30年，基本上政府不需要出資的情況下解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問(wèn)題。現(xiàn)在一些地方采用的PPP模式，合同期限只有3-5年，很難從根本上解決財(cái)政資金困難的問(wèn)題。四是收費(fèi)基礎(chǔ)。該項(xiàng)目通過(guò)向使用者收費(fèi)，很好地解決了項(xiàng)目的投資收益問(wèn)題，不需要任何的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)也為當(dāng)?shù)刎?cái)政貢獻(xiàn)了不少的稅收。五是有待完善的地方。在一個(gè)長(zhǎng)達(dá)30年的合同中，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)不可預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題是正常的，但是要有一個(gè)解決的機(jī)制，這些在當(dāng)時(shí)都沒(méi)有考慮到。