說起PPP模式在我國(guó)的實(shí)踐，業(yè)內(nèi)人士通常首先會(huì)說起北京地鐵4號(hào)線。這個(gè)由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)的特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目，是我國(guó)核準(zhǔn)的第一個(gè)中外合作特許經(jīng)營(yíng)城市軌道交通項(xiàng)目。也因此，這個(gè)項(xiàng)目一直是業(yè)界熱衷于關(guān)注和研究的代表性案例。日前，參與北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目的香港鐵路中國(guó)事務(wù)首席執(zhí)行官易珉向記者介紹了該項(xiàng)目的具體實(shí)施細(xì)節(jié)。

股權(quán)結(jié)構(gòu)

隨著北京申辦2008年奧運(yùn)會(huì)的成功，北京市軌道交通迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。

從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系上看，當(dāng)時(shí)北京地鐵的運(yùn)營(yíng)模式屬于典型的“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式。而世界上采用此運(yùn)營(yíng)模式的城市地鐵沒有一家是盈利的。北京地鐵也不例外，當(dāng)時(shí)的經(jīng)營(yíng)體制無法承擔(dān)資金重?fù)?dān)。

其實(shí)，在地鐵的運(yùn)營(yíng)模式上，有不少可以參考的案例，比如香港的“公私合營(yíng)”模式、新加坡的“國(guó)有民營(yíng)”模式等等。于是，參考這些經(jīng)驗(yàn)，正如文章開頭所言，北京地鐵4號(hào)線成為了我國(guó)第一個(gè)中外合作特許經(jīng)營(yíng)城市軌道交通項(xiàng)目。

按照規(guī)劃，北京地鐵4號(hào)線途經(jīng)北京市豐臺(tái)區(qū)、西城區(qū)和海淀區(qū)，正線長(zhǎng)度28.65公里，共設(shè)23座地下車站和1座地面車站，平均站間距1.18公里，全線采用地下線的敷設(shè)方式。

根據(jù)初步設(shè)計(jì)概算，該項(xiàng)目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號(hào)線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程，投資額約為107億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%，由已經(jīng)成立的四號(hào)線公司（北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司全資子公司）負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，由社會(huì)投資者組建的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

北京市政府授權(quán)主管部門與特許經(jīng)營(yíng)公司簽署《特許協(xié)議》，授予特許公司4號(hào)線項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許公司與四號(hào)線公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，在4號(hào)線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。

4號(hào)線項(xiàng)目特許期包括建設(shè)期和特許經(jīng)營(yíng)期，特許經(jīng)營(yíng)期為30年。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，北京市政府按照《特許協(xié)議》規(guī)定，在建設(shè)期內(nèi)將監(jiān)督四號(hào)線公司確保土建部分按時(shí)按質(zhì)完工，并監(jiān)督特許公司進(jìn)行機(jī)電設(shè)備部分的建設(shè)。4號(hào)線運(yùn)營(yíng)票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，采用計(jì)程票制，在特許期內(nèi)，北京市政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、本著同網(wǎng)同價(jià)的原則，制定并頒布4號(hào)線運(yùn)營(yíng)票價(jià)政策，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整票價(jià)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資。

特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給四號(hào)線公司，將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o北京市政府指定部門。

運(yùn)作流程

2003年年底，北京市政府轉(zhuǎn)發(fā)北京市發(fā)改委《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》，明確了軌道交通可以按照政府與社會(huì)投資7：3的基礎(chǔ)比例，吸引社會(huì)投資者參與建設(shè)。2003年11月，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融平臺(tái)正式成立。成立之后便著手制定了4號(hào)線市場(chǎng)化運(yùn)作的初步方案，并開始與香港地鐵等多家戰(zhàn)略投資者進(jìn)行接觸，項(xiàng)目前期工作全面展開。在此階段，形成了項(xiàng)目運(yùn)作的初步框架，以后各階段的工作均在此框架基礎(chǔ)上拓展。

2004年4月、6月，北京市發(fā)改委分別組織召開了奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)推介會(huì)、北京地鐵4號(hào)線、5號(hào)線、9號(hào)線、10號(hào)線國(guó)際融資研討會(huì)等一系列大型招商推介會(huì)，面向國(guó)內(nèi)外投資者對(duì)以4號(hào)線為重點(diǎn)的北京地鐵項(xiàng)目進(jìn)行了廣泛深入的招商活動(dòng)。2004年9月形成《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》，北京市發(fā)改委組織對(duì)方案進(jìn)行了評(píng)審并上報(bào)北京市政府。11月，北京市政府批準(zhǔn)了特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案，4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2004年11月底，北京市交通委牽頭成立了4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目政府談判工作組，與香港地鐵有限公司—北京首創(chuàng)集團(tuán)有限公司、西門子公司交通技術(shù)集團(tuán)—中國(guó)鐵道建筑總公司—北京市地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司等社會(huì)投資者的競(jìng)爭(zhēng)性談判正式開始。2005年2月初，政府談判工作組與優(yōu)先談判對(duì)象“港鐵—首創(chuàng)聯(lián)合體”就《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》等項(xiàng)目條件達(dá)成了一致意見。

2005年2月7日，北京市交通委代表北京市政府與“港鐵—首創(chuàng)聯(lián)合體”草簽了《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。2006年1月，北京京港地鐵有限公司注冊(cè)成立，注冊(cè)資本13.8億元，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司出資2%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建。2006年4月，北京市交通委與北京京港地鐵有限公司正式簽署了《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。經(jīng)過4年建設(shè)，北京地鐵4號(hào)線已于2009年9月28日開通試運(yùn)營(yíng)。

平衡機(jī)制

易珉介紹，京港公司收入來源首先是票務(wù)收入，“但是作為軌道交通公司，這樣是無法讓公司生存長(zhǎng)久的，所以它其實(shí)在收入來源中占的比例并不是很大。另外還有廣告、電信資源，車站零售等等一些其他收入。這些共同構(gòu)成了PPP公司的收入，和港鐵不同的是，4號(hào)線沒有物業(yè)收入?！?/p>

“很多人認(rèn)為政府把這個(gè)領(lǐng)域開放給一家公司，這家公司可能會(huì)得到很大收益，但是卻經(jīng)常忽視了公司所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)來源也是多方面的，一方面是政策法律方面，特別是對(duì)外資企業(yè)而言，出口退稅的政策，‘營(yíng)改增’劃分里的一些損失，或者是稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整，這些都是要由PPP公司來承擔(dān)的。其次是建設(shè)成本控制的風(fēng)險(xiǎn)。比如原材料、人員成本的上升，國(guó)家銀行利率的改變。另外，有的時(shí)候成本超預(yù)期會(huì)帶來運(yùn)營(yíng)成本風(fēng)險(xiǎn)。還有最重要的是客流風(fēng)險(xiǎn)，我們?cè)谧鲰?xiàng)目分析時(shí)要對(duì)客流做預(yù)估和計(jì)算，這其中存在著很大的不確定性。此外還有不可抗力，比如地震災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等等帶來的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

企業(yè)面對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)要設(shè)立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和收益的平衡機(jī)制?！捌渲邪ㄆ眱r(jià)調(diào)整機(jī)制。地鐵的運(yùn)營(yíng)成本隨著CPI、工資、電價(jià)等因素而變化，4號(hào)線的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，設(shè)定了根據(jù)上述三個(gè)因素進(jìn)行周期性測(cè)算的票價(jià)。如果實(shí)際客流連續(xù)三年低于預(yù)期客流一定比例，政府要向PPP公司進(jìn)行補(bǔ)償，反之，如果實(shí)際客流超過預(yù)測(cè)客流，PPP公司有責(zé)任把獲得的利潤(rùn)跟政府分享，這是雙向的約束。這種伙伴制理念實(shí)際上是PPP的核心，否則PPP模式運(yùn)行不下去?！?/p>

“還有一個(gè)層面非常重要，使得PPP能夠走下去的監(jiān)管機(jī)制。4號(hào)線的政府監(jiān)管部門分為兩類，一類是政府的直接監(jiān)管，比如交通委對(duì)4號(hào)線的安全、準(zhǔn)點(diǎn)率進(jìn)行監(jiān)管，財(cái)政局對(duì)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管等等。同時(shí)在4號(hào)線里起到重要又獨(dú)特作用的京投公司，它實(shí)際上是代表政府進(jìn)入企業(yè)，以股東的身份來監(jiān)管投融資?？傊?，監(jiān)管的層面離不開很多不同的領(lǐng)域?！?/p>

業(yè)界評(píng)價(jià)

北京地鐵4號(hào)線，幾乎已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)PPP模式成功經(jīng)驗(yàn)推廣的樣本式存在，一直以來，業(yè)界通過對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的分析，總結(jié)了它的經(jīng)驗(yàn)和意義，包括重視前期研究，規(guī)范運(yùn)作；開創(chuàng)我國(guó)軌道交通建設(shè)PPP融資模式的先河，緩解了資金壓力；引入競(jìng)爭(zhēng)，提高地鐵營(yíng)運(yùn)的管理水平，轉(zhuǎn)化政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。

同時(shí)，有一群業(yè)內(nèi)人士，他們通過直接接觸，對(duì)這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了持續(xù)關(guān)注和調(diào)研，并給出中肯的評(píng)價(jià)，也讓我們聽到了關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)踐的不同聲音。

結(jié)合北京地鐵4號(hào)線在管理和運(yùn)營(yíng)過程中的實(shí)踐，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)孟春認(rèn)為，PPP模式存在著需要進(jìn)一步探索和完善的地方。

首先，實(shí)施調(diào)整完善財(cái)政的補(bǔ)貼機(jī)制和定價(jià)機(jī)制。他說：“北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目利用PPP模式融入社會(huì)資本46億元，在當(dāng)時(shí)的確是緩解了北京市財(cái)政資金的壓力，降低了當(dāng)期政府財(cái)政的投入，但是在之后由于地鐵4號(hào)線客流收入低于預(yù)期，政府財(cái)政又對(duì)4號(hào)線項(xiàng)目逐年進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這就像是把短期負(fù)債變成了長(zhǎng)期負(fù)債。那么可否在PPP項(xiàng)目的實(shí)施當(dāng)中采取彈性的定價(jià)制，既讓私營(yíng)部門能夠盈利，但又不能暴利，而且要根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況適時(shí)調(diào)整投資的回報(bào)率，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，更好地完善軌道交通業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)用PPP模式的初衷?！?/p>

其次，完善PPP項(xiàng)目的稅收征管。孟春說：“北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目在具體操作過程中，由于社會(huì)投資方介入比較晚，機(jī)構(gòu)公司墊付了部分款項(xiàng)，繳納了部分營(yíng)業(yè)稅。這就牽涉到營(yíng)業(yè)稅、印花稅重復(fù)繳納的問題。特別是“營(yíng)改增”之后，又出現(xiàn)了增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣的行為等等問題。PPP公司目前主要采取和國(guó)稅總局協(xié)商，特事特辦的方式處理。隨著PPP模式的推廣應(yīng)用，將來越來越多的企業(yè)都會(huì)運(yùn)用PPP模式來經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該從制度層面上研究設(shè)計(jì)如何更好地對(duì)PPP運(yùn)營(yíng)公司的稅收征管問題，出臺(tái)完善稅收征管的辦法。”

第三，建議進(jìn)一步簡(jiǎn)化項(xiàng)目的審批程序。孟春表示，一方面，繁瑣的審批程序拖延了社會(huì)投資方進(jìn)入項(xiàng)目的時(shí)間，投資方對(duì)項(xiàng)目工期完成的要求又迫使它不得不墊付款項(xiàng)，這就導(dǎo)致了前面提到的稅收重復(fù)繳納的問題。另一方面，許多社會(huì)投資方對(duì)建設(shè)階段更感興趣，但是如果建設(shè)的時(shí)間短，就會(huì)導(dǎo)致投資方錯(cuò)過建設(shè)階段，降低了PPP項(xiàng)目對(duì)他們的吸引力。

面對(duì)新一波PPP模式實(shí)踐熱潮，清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院副院長(zhǎng)王守清表示，學(xué)術(shù)界對(duì)此有些擔(dān)心。他說：“地方政府關(guān)于什么是PPP實(shí)際上并不十分了解，如果指望PPP來解決地方債務(wù)的問題那是不現(xiàn)實(shí)的，它主要還是一種管理的理念。其次，PPP模式面臨著是用戶付費(fèi)，還是政府付費(fèi)的選擇。如果由政府付費(fèi)，政府馬上就面臨著出錢的問題，PPP模式雖然將其分?jǐn)偟轿磥?0-30年，但是地方政府要換屆，又會(huì)帶來許多新問題。第三，PPP模式涉及到的監(jiān)管問題，不僅僅是對(duì)企業(yè)的監(jiān)管。很多地方政府官員不考慮這個(gè)問題是不是可行以及是不是可持續(xù)，所以也要必須監(jiān)管政府。第四，PPP模式是政府與企業(yè)合作，沒有公眾參與，缺少民主機(jī)制，這樣要把PPP做好，按很多專家的說法是‘很難’。那么建立法規(guī)保障后我們又會(huì)擔(dān)心即使有了法，基層政府如果不按照法律做，還是不行。第五，評(píng)價(jià)北京地鐵4號(hào)線是不是成功，要通過很多指標(biāo)衡量。PPP在國(guó)際上的原則就是除非涉及到國(guó)家機(jī)密，否則信息應(yīng)該公開，比如成本等等這些數(shù)據(jù)?！?/p>

作為北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目的咨詢顧問，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥回憶了該項(xiàng)目在操作過程中的一些幕后細(xì)節(jié)，他說：“北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目實(shí)際上最早來自于我們?cè)谇皫啄甑淖詠硭臀鬯幚硇袠I(yè)的一些特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，我們經(jīng)過磨合，現(xiàn)在很多做法可以在行業(yè)內(nèi)固化下來。所以在做項(xiàng)目的時(shí)候要尊重不同地區(qū)、不同行業(yè)的PPP經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們的PPP項(xiàng)目都會(huì)有所幫助?！蓖瑫r(shí)，他表示，北京地鐵4號(hào)線吸納了社會(huì)資本46億元，產(chǎn)生了“鯰魚效應(yīng)”，它理順了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，所以現(xiàn)在北京地鐵這種競(jìng)爭(zhēng)的格局給行業(yè)所帶來的影響可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我們所討論的這個(gè)事情本身。從這一點(diǎn)上來說，這個(gè)項(xiàng)目是成功的。