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        PPP試驗(yàn)場(chǎng)

        2014-01-01 00:00:00喬欣
        新理財(cái)·政府理財(cái) 2014年5期

        我國(guó)自上世紀(jì)90年代開(kāi)始,PPP模式即被當(dāng)做一種融資模式應(yīng)用,雖然實(shí)踐眾多而真正成功的卻是少數(shù),且普遍存在“形似而神不似”的問(wèn)題。如今新一輪PPP模式應(yīng)用和推廣熱潮再起,與以往不同,PPP更多被作為一種管理模式的升級(jí),這無(wú)疑是一種進(jìn)步,符合我國(guó)當(dāng)前發(fā)展和改革的多方需要。

        本期封面文章關(guān)注了與PPP模式相適應(yīng)的制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新、案例分享以及PPP模式未來(lái)在我國(guó)推廣實(shí)踐中需要進(jìn)一步探索和完善之處。但如何不走過(guò)去的老路?成為不得不面對(duì)的重要議題。

        4月23日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,按照《政府工作報(bào)告》部署,在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施,新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施,重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面,首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范項(xiàng)目,面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo),鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。

        此前,2013年底,財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在一次專(zhuān)題工作會(huì)上指出,推廣使用PPP模式是貫徹十八屆三中全會(huì)關(guān)于“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”、“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制,允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”要求的體制機(jī)制變革。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,國(guó)務(wù)院公布的80個(gè)項(xiàng)目最有可能成為財(cái)政部正在推行的PPP模式的“試驗(yàn)場(chǎng)”。

        不僅是融資模式,更是管理模式

        在中央的倡導(dǎo)下,PPP已經(jīng)成為時(shí)下熱詞,而要理解PPP模式,必須首先明確兩個(gè)基本問(wèn)題。

        第一,PPP是一種管理模式。政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中,讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。

        第二,PPP是一個(gè)總稱(chēng)。我國(guó)上世紀(jì)90年代在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入的BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)、BT(建設(shè)-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng))等公私合作管理模式都屬于PPP模式的一種。

        即使在今天,依然有不少人對(duì)PPP管理模式存在誤解,認(rèn)為它是一種簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)融資模式。與融資模式相比,PPP管理模式的區(qū)別在于:首先,融資只是PPP模式的目的之一,政府和公共部門(mén)除了利用社會(huì)資本外,大多還利用了民營(yíng)部門(mén)的生產(chǎn)與管理技術(shù);其次,融資更多的是考慮將自己的風(fēng)險(xiǎn)最小化,PPP模式更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化;此外,實(shí)現(xiàn)收益最大化是每個(gè)融資者都要考慮的問(wèn)題,但是在PPP模式的管理框架下,政府為了吸引社會(huì)資本進(jìn)入,減少民營(yíng)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),會(huì)確保其經(jīng)營(yíng)具有一定的收益水平,但是又避免其收益過(guò)高,如果出現(xiàn)收益過(guò)高,政府會(huì)作出相應(yīng)控制。

        由此可見(jiàn),PPP模式的核心功能在于解開(kāi)了傳統(tǒng)融資模式存在的三個(gè)“扣”,即PPP核心功能之一是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機(jī)制,解開(kāi)“融資平臺(tái)債務(wù)高”這個(gè)“扣”,PPP模式轉(zhuǎn)變了靠“政府背書(shū)”的投融資體制,將政府的一部分支出責(zé)任通過(guò)“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)企業(yè)。實(shí)際上,作為規(guī)范的公共產(chǎn)品供給機(jī)制,對(duì)于純公益性項(xiàng)目,一般由政府發(fā)行普通債券融資籌建;對(duì)于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,由政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)債券籌建,或改為特許經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)(即PPP),將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債。結(jié)合我國(guó)實(shí)際,對(duì)于政府融資平臺(tái)承建的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,就可以通過(guò)PPP模式,吸引私人資本參與融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

        PPP模式核心功能之二是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制,可以解開(kāi)公共服務(wù)“公共供給效率低”這個(gè)“扣”。在PPP模式下,一方面,在“追求利潤(rùn)”和“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的驅(qū)動(dòng)下,企業(yè)會(huì)充分進(jìn)行項(xiàng)目前期論證,了解市場(chǎng)環(huán)境和實(shí)際需求,“篩掉”重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。另一方面,企業(yè)會(huì)注重項(xiàng)目“全生命周期”管理,提高公共產(chǎn)品提供效率,避免出現(xiàn)成本超支、工期拖延、“豆腐渣”工程等問(wèn)題,影響項(xiàng)目投資收益。

        PPP模式核心功能之三是拓寬投融資領(lǐng)域,可以解開(kāi)公共領(lǐng)域“私人資本進(jìn)入難”這個(gè)“扣”。PPP模式建立了政府與企業(yè)的“利益共享”機(jī)制,通過(guò)長(zhǎng)期持有和經(jīng)營(yíng),可有效平衡短期和長(zhǎng)期收益,讓企業(yè)“有錢(qián)可賺、有利可圖”,且盈利相對(duì)穩(wěn)定,一定程度上解決基礎(chǔ)設(shè)施短期回報(bào)差的問(wèn)題,從而使民間資本進(jìn)入成為可能。

        其實(shí),PPP模式在我國(guó)并非新生事物,此前我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始使用公私合作模式,但是總的來(lái)看,很多公私合作項(xiàng)目存在“形似而神不似”的問(wèn)題,集中體現(xiàn)在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及政府監(jiān)督三個(gè)核心環(huán)節(jié)上,而為了解決這些問(wèn)題,未來(lái)在運(yùn)用PPP模式時(shí)就要妥善處理好“政府與市場(chǎng)”、“當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)”、“傳統(tǒng)與創(chuàng)新”三個(gè)關(guān)系。

        牽一發(fā)而動(dòng)全身

        推廣應(yīng)用PPP模式能夠帶來(lái)哪些正面效應(yīng)?財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)、中國(guó)公私合作研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)賈康認(rèn)為,第一,從政府角度來(lái)看。PPP模式的建設(shè)和推進(jìn),可以在化解或者降低政府分配系統(tǒng),就是財(cái)政支出壓力方面產(chǎn)生明顯的正面效應(yīng)。他說(shuō):“我們現(xiàn)在在已經(jīng)形成的地方債總量還在安全區(qū)間的情況下,必須考慮在防范風(fēng)險(xiǎn)方面要有地方債務(wù)陽(yáng)光化的制度建設(shè),同時(shí)要更積極地用PPP機(jī)制吸引民間資本、社會(huì)資本來(lái)置換和替代目前已經(jīng)形成的地方債務(wù),特別是后續(xù)可能還要形成的地方債務(wù)。這是政府履行其應(yīng)該履行的職能,尊重市場(chǎng),讓市場(chǎng)能夠在資源配置中起決定性作用的同時(shí),顯然要做的一個(gè)立足當(dāng)前、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的降低整個(gè)政府分配系統(tǒng)公共財(cái)政支出壓力的很重要的事項(xiàng)?!?/p>

        第二,從社會(huì)公眾角度來(lái)看。人本主義科學(xué)發(fā)展是要讓人民對(duì)美好生活向往這個(gè)奮斗目標(biāo)落到實(shí)處。PPP機(jī)制的特點(diǎn)是在調(diào)動(dòng)一部分資源,形成公共工程、公共服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí),使民間資本、社會(huì)資本和政府形成合作,并提升公共服務(wù)的質(zhì)量,提高公共資源和民間資本合作配置以后這種公共工程和公共服務(wù)的績(jī)效水平,使老百姓得到實(shí)惠,是貫徹(社會(huì)主義)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中人本主義訴求的一個(gè)重要機(jī)制。

        第三,從民間資本的角度觀察?!坝幸慌髽I(yè)屬于更多的側(cè)重于取得長(zhǎng)期穩(wěn)定投資回報(bào)的市場(chǎng)主體,它可能通過(guò)積極參與PPP進(jìn)一步擴(kuò)展自己生存和發(fā)展的空間。為了貫徹十八屆三中全會(huì)中的‘讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用’精神,使這種市場(chǎng)主體進(jìn)一步培育和發(fā)展,其正面效應(yīng)是非常明顯的。也是我們進(jìn)一步建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),在市場(chǎng)主體培育方面非常值得探索的一個(gè)正面的機(jī)制建設(shè)。”

        賈康特別強(qiáng)調(diào),PPP不僅僅是融資機(jī)制,同時(shí)是多元主體在相對(duì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)情況下管理機(jī)制的提升?!笆藢萌腥珪?huì)特別強(qiáng)調(diào)了我們現(xiàn)在要使國(guó)家治理現(xiàn)代化,強(qiáng)調(diào)為多元主體創(chuàng)造最大的包容性,形成共贏。這就要建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石,在產(chǎn)權(quán)制度上,PPP為我們打開(kāi)了如何在法制化的取向下,進(jìn)一步發(fā)展混合所有制的一個(gè)重要渠道?!?/p>

        “今后社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式,是要考慮發(fā)展混合所有制。我的理解就是標(biāo)準(zhǔn)化的股份制,現(xiàn)代企業(yè)制度它的市場(chǎng)主體的內(nèi)部會(huì)有多元的股份共同形成尋求共贏的合作,這個(gè)合作當(dāng)然也要風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享,通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)前面所闡述的三大正面效應(yīng)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)基石就是混合所有制這個(gè)現(xiàn)代企業(yè)制度之下,現(xiàn)代國(guó)家治理煥發(fā)出的最大的包容性。而PPP,特別是狹義PPP的標(biāo)準(zhǔn)形式SPV(特殊項(xiàng)目公司),它就是一個(gè)非常清晰的股份制產(chǎn)權(quán)制度框架之下,多元的股本在一起尋求共贏的標(biāo)準(zhǔn)形式?!?/p>

        PPP的藍(lán)圖已經(jīng)繪就,未來(lái)的路徑也正在逐漸清晰。但一位長(zhǎng)期從事我國(guó)PPP模式項(xiàng)目咨詢(xún)的業(yè)內(nèi)人士直言,“PPP模式過(guò)去在我國(guó)的實(shí)踐不少,真正成功的其實(shí)并不多,原因是復(fù)雜的,從體制機(jī)制層面分析,現(xiàn)行法制化、契約化方面相關(guān)的配套要素不到位是原因之一,而這也應(yīng)該是我們今后推進(jìn)PPP制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新必須正視和努力研究加以解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?!?/p>

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