轉(zhuǎn)移支付在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演著非常重要的角色。伴隨著轉(zhuǎn)移支付資金的不斷提升，隱藏其中的各種弊端也開始凸顯。

轉(zhuǎn)移支付，主要是指各級(jí)政府之間為解決財(cái)政失衡而通過(guò)一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的活動(dòng)，是政府財(cái)政資金的單方面的無(wú)償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場(chǎng)性的分配關(guān)系。

從實(shí)際工作來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付，具有財(cái)力平衡作用，但是貫徹落實(shí)上級(jí)政府施政意圖的功能較弱；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可以實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，但專項(xiàng)項(xiàng)目設(shè)置“多、小、散”，不利于地方財(cái)政的統(tǒng)籌，地方配套壓力也大，效益難以發(fā)揮。

近年來(lái)，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的改革呼聲很強(qiáng)烈。一個(gè)基本的方向是“減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、增加一般性轉(zhuǎn)移支付”。

弊端凸顯

“買醬油的錢不能打醋”，一句話形象地刻畫了當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的窘境。實(shí)際工作中，專項(xiàng)資金還存在形式各樣的“潛規(guī)則”。

從2008年開始，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付首次超過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付后，最近幾年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重已有所下降，一般性轉(zhuǎn)移支付比重相應(yīng)增加。2013年，43804.21億元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，有24538.35億元是一般轉(zhuǎn)移支付，19265.86億元是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，目前比較大的爭(zhēng)議主要集中于以下幾個(gè)方面。一是項(xiàng)目種類和數(shù)量繁多，金額小，由于?？顚Ｓ煤唾Y金分散，難以集中財(cái)力辦大事，資金的使用效率低。二是項(xiàng)目的申請(qǐng)程序復(fù)雜。資金管理者和申請(qǐng)者的負(fù)擔(dān)都很重。三是資金撥付的審批時(shí)間長(zhǎng)，資金不能及時(shí)到位。四是分配不透明，容易導(dǎo)致腐敗，這也是廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”的根源。

分類撥款

面對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的種種弊端，如何找到現(xiàn)實(shí)出路？

岳希明，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授，對(duì)政府轉(zhuǎn)移支付制度有著長(zhǎng)期深入的研究。根據(jù)多年的研究，岳希明認(rèn)為，目前學(xué)界對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的方向集中為兩點(diǎn)：一是放寬或取消資金使用限制，讓地方政府根據(jù)本地區(qū)需要自由安排支出，提高資金使用效率，也即將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付歸并為一般性轉(zhuǎn)移支付；二是盡可能減少按項(xiàng)目申報(bào)和審批分配資金，改按因素法分配，增加資金分配的透明性，也即采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付中間地帶的分類撥款模式。在對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指定用途范圍放寬還是取消的選擇上，需要謹(jǐn)慎的考慮，完全取消用途限制并不可取，相比而言，分類撥款（block grants）模式更符合改革實(shí)際。

岳希明認(rèn)為，分類撥款更適合目前我國(guó)的實(shí)際，它不僅有利于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)有助于消除目前我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的弊端。

較為寬泛的專項(xiàng)撥款在中央政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化上最有效，或者較一般性轉(zhuǎn)移支付更有效。其主要原因在于，地方政府傾向于把不指定用途的撥款用于投入生產(chǎn)性投資上，而不是優(yōu)先用于基本公共服務(wù)提供上。因此，指定用途的專項(xiàng)撥款較不指定用途的一般性撥款，對(duì)地方政府的某項(xiàng)特定公共支出的刺激效應(yīng)更顯著。

試點(diǎn)方向

盡管在官方正式文件中，尚沒有提及分類撥款的整合方式。但在近年來(lái)的實(shí)際改革中，已經(jīng)初見端倪并有成效。

岳希明認(rèn)為，分類撥款不僅在我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)主導(dǎo)地位，同時(shí)也是當(dāng)前我國(guó)專項(xiàng)撥款改革的方向。浙江經(jīng)驗(yàn)與黑龍江“兩江平原”涉農(nóng)資金改革做出了很好的示范。

從浙江經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，操作方法可以概括為“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”。從資金性質(zhì)看，這類資金有其特定的政策目標(biāo)和相對(duì)確定的使用范圍，屬于專項(xiàng)資金；但同時(shí)這些資金又是財(cái)力性補(bǔ)助，具有一般性轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)點(diǎn)，所以叫專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付。這項(xiàng)改革通過(guò)分配因素的政策性、導(dǎo)向性作用，既可以更有效地推動(dòng)上級(jí)政府的政策意圖、目標(biāo)的落實(shí)，又同時(shí)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政分配職能的回歸，大大增強(qiáng)了政府的財(cái)政調(diào)控能力，有利于地方和部門集中財(cái)力辦大事。

其關(guān)鍵點(diǎn)在于，專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付改革實(shí)行“因素法”分配，省財(cái)政以各地業(yè)務(wù)量、工作績(jī)效、地方財(cái)力狀況、機(jī)構(gòu)人員等因素，確定權(quán)重系數(shù)后，將專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付資金直接下達(dá)到市縣財(cái)政部門。

同時(shí)，通過(guò)財(cái)政部門與各業(yè)務(wù)部門的積極溝通和方案的科學(xué)設(shè)計(jì)，解除了部門的后顧之憂：一方面使各業(yè)務(wù)部門體會(huì)到這一改革的“三不變和一不減”，即資金分配建議權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)和資金使用權(quán)不變，資金總體規(guī)模不減；另一方面通過(guò)資金整合，把原分散在分管領(lǐng)導(dǎo)和處室中的資金分配決策權(quán)，集中到了單位一把手和財(cái)務(wù)部門手中，提高了單位的資金統(tǒng)籌能力，增強(qiáng)了部門理解、配合、支持這項(xiàng)改革的自覺性和主動(dòng)性。

從黑龍江“兩江平原”試點(diǎn)來(lái)看。2013年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》，除對(duì)特定人群的補(bǔ)貼資金、救災(zāi)資金外，將中央財(cái)政安排的涉農(nóng)77項(xiàng)資金歸并整合為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開發(fā)3大類，允許黑龍江省在3大類資金內(nèi)部適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用涉農(nóng)資金。

此次試點(diǎn)關(guān)鍵點(diǎn)在于，從中央、制度等“源頭”層面著力推動(dòng)涉農(nóng)資金整合，對(duì)推進(jìn)涉農(nóng)資金使用管理體制改革具有“破冰”意義。解決過(guò)去涉農(nóng)資金存在的多頭下達(dá)、零敲碎打、平均用力、“撒胡椒面”等突出問(wèn)題。

以往整合的資金使用時(shí)不能突破各自規(guī)定的投向，而此次整合允許黑龍江省在3大類資金內(nèi)部，根據(jù)任務(wù)需求，適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用涉農(nóng)資金，突破了現(xiàn)行制度約束，從制度上賦予地方更大的自主權(quán)，更加符合中央轉(zhuǎn)變政府職能的決策部署。