齊 超

1 問題的提出

2012年7 月國務(wù)院發(fā)布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，部署國家建立公共文化體育服務(wù)制度，保障群眾參加體育健身的權(quán)益。2014年9月2日國務(wù)院常務(wù)會議進(jìn)一步明確，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，增加體育產(chǎn)品和服務(wù)供給，對于保障和改善民生、培育新的經(jīng)濟增長點具有重要意義。受到傳統(tǒng)體育管理體制和管理模式的制約，目前我國公共體育服務(wù)供給主體單一，政府化傾向嚴(yán)重，體育場地設(shè)施和各類公共體育服務(wù)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，與廣大人民群眾日益增長的各類體育需求之間的矛盾日益突出。促進(jìn)公共體育服務(wù)資源的合理分配、探索適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的公共體育服務(wù)供給模式成為實現(xiàn)體育公共服務(wù)體制創(chuàng)新的必然選擇。

20世紀(jì)70年代，政策網(wǎng)絡(luò)理論的興起為西方公共管理和政策分析提供了新的范式。該理論突破了傳統(tǒng)決策研究中的精英主義與理性選擇模式，著眼于在政策制定過程中建立行動參與者和部門間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，認(rèn)為公共政策過程是一個多元利益群體的復(fù)雜互動過程，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中資源分配的不均、行為慣性，以及參與者之間行動干預(yù)，都會影響決策結(jié)果。

利用政策網(wǎng)絡(luò)的分析工具，以體育公共服務(wù)體系改革為導(dǎo)向，探討建立一種政府和社會多主體之間互動協(xié)調(diào)的關(guān)系模式——即體育公共服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)在理論上和實踐上的可操作性。在理論層面，通過對體育公共服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)規(guī)范的研究，把握其科學(xué)內(nèi)涵，認(rèn)識其應(yīng)用規(guī)律，完善體育公共服務(wù)理論研究。在實踐層面，結(jié)合當(dāng)前上海市體育公共服務(wù)運行實踐，進(jìn)行體育公共服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和機制創(chuàng)新研究，其經(jīng)驗對于我國其他地區(qū)繼續(xù)推進(jìn)和完善體育公共服務(wù)政策體系改革也將具有較強的指導(dǎo)性和帶動作用。

2 研究對象和方法

在對目前上海市公共體育服務(wù)供給現(xiàn)狀以及存在問題分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的適用性及影響因素分析。通過對公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行理論的探討和借鑒政策網(wǎng)絡(luò)分析方法在其他領(lǐng)域的實踐應(yīng)用，分析公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)模式的比較優(yōu)勢，理清網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的組成成分、層次與相互關(guān)系，建立公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)模型。充分考慮公共體育服務(wù)獨特性，結(jié)合上海市公共體育服務(wù)現(xiàn)狀，分析導(dǎo)致公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)失衡的原因，提出行為規(guī)制和機制創(chuàng)新的途徑。

所需文獻(xiàn)資料主要來源于電子數(shù)據(jù)庫，人大復(fù)印資料和相關(guān)圖書、網(wǎng)站；前期研究積累的個案調(diào)查和訪談資料，以及國家相關(guān)的政策法規(guī)文獻(xiàn)等。通過深入上海市典型性體育公共服務(wù)機構(gòu)和相關(guān)組織進(jìn)行實地調(diào)查，收集第一手資料，總結(jié)和歸納體育公共服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)的運行規(guī)律。將政策網(wǎng)絡(luò)分析方法在其它領(lǐng)域的運用實踐進(jìn)行比較，借鑒發(fā)達(dá)國家的政策經(jīng)驗，為研究提供實踐依據(jù)。訪談對象包括上海市有代表性的公共體育服務(wù)機構(gòu)和組織的負(fù)責(zé)人、工作人員、周邊社區(qū)居民，以及相關(guān)專家、學(xué)者。

3 研究現(xiàn)狀

3.1 體育公共服務(wù)的相關(guān)研究

國外學(xué)者關(guān)于公共體育服務(wù)的研究集中在當(dāng)代西方體育政策發(fā)展概況、公共行政和公共管理理論對體育公共管理事務(wù)的影響、體育公共政策的目標(biāo)指向等。西方學(xué)者同時也指出，盡管部分發(fā)達(dá)國家的聯(lián)邦/中央政府不斷加大對體育的投入，在學(xué)術(shù)方面對體育公共政策事件表現(xiàn)出高度關(guān)注，但對體育政策的分析仍然非常缺乏。在體育公共服務(wù)的供給方面，研究焦點在于體育公共服務(wù)的公私合作伙伴關(guān)系。也有學(xué)者持反對意見，認(rèn)為公共體育設(shè)施的私有化實際上是缺乏經(jīng)濟效率的，降低了服務(wù)的質(zhì)量，并且會導(dǎo)致工資的降低?？梢姡瑖鈱τ隗w育公共服務(wù)的研究大多集中在政策分析和公私合作模式探討，在操作化的制度設(shè)計和實現(xiàn)層面對我國的借鑒意義較為有限。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共體育服務(wù)的研究主要包括：基本概念的界定、公共體育服務(wù)的內(nèi)涵及外延的拓展研究；公共體育服務(wù)的供給研究涉及多元化供給主體、多層次供給方式及相應(yīng)的財政保障措施研究等；公共體育服務(wù)發(fā)展取向的研究，出現(xiàn)兩種傾向，一是強調(diào)效率至上的公共體育服務(wù)市場化、社會化改革，二是強調(diào)公平至上的公共體育服務(wù)均等化改革，研究內(nèi)容涉及內(nèi)涵、政策、模式等。伴隨著公共體育服務(wù)研究中“多中心體制理論”的逐漸滲透，也有學(xué)者涉及容納兩種價值取向的多中心供給模式。關(guān)于體育公共服務(wù)體系建設(shè)方面，主要針對體系的組成與結(jié)構(gòu)研究，以及發(fā)達(dá)國家公共體育服務(wù)改革的政策經(jīng)驗借鑒等。

從總體上看,西方的公共體育服務(wù)研究以模式研究為主，著眼點在公私合作和公私比例探討上；中國國內(nèi)的研究則以概念化研究為主，著眼點在內(nèi)涵界定和框架設(shè)計上。大多數(shù)文獻(xiàn)均從公共體育服務(wù)的提供者角度出發(fā)進(jìn)行政策機制或模式研究，關(guān)于效率和公平的探討也多集中在服務(wù)的供給方，而對于公共體育服務(wù)的需求方——民眾的關(guān)注很少，出現(xiàn)了供需研究的相互脫節(jié)，大大降低了理論的解釋力。部分文獻(xiàn)涉及了民眾對于體育公共服務(wù)的滿意度調(diào)查和政策的績效評估，但都是針對政策執(zhí)行結(jié)果的管理和控制，缺乏從政策制定伊始，就著手從民眾需求角度進(jìn)行的研究。

3.2 政策網(wǎng)絡(luò)的研究現(xiàn)狀與理論溯源

20世紀(jì)70年代末，因西方國家石油危機引發(fā)的人們對于政府機構(gòu)臃腫、效率低下以及高額財政赤字的批判，推動了大規(guī)模政府行政改革運動的興起，政府部門的分權(quán)化、資源的分散化、公私部門界限的模糊及社會的組織化成為新公共管理改革的方向。

這一時期，伴隨著西方發(fā)達(dá)國家政府公共行政改革的浪潮和社會服務(wù)理念的不斷深入，傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給因服務(wù)質(zhì)量低下、效率缺乏、成本高昂、日益沉重的政府財政負(fù)擔(dān)、腐敗滋生而受到多方詬病，各國政府開始尋求引入市場競爭機制以滿足不斷擴大的社會需求與政府供給力不從心之間的矛盾。發(fā)達(dá)國家政府嘗試創(chuàng)新公共服務(wù)提供機制，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障和住房等領(lǐng)域?qū)⒃居烧峁┑墓卜?wù)轉(zhuǎn)包給公共執(zhí)行機構(gòu)、非政府組織或私人組織，建立公私部門競爭性提供公共服務(wù)的格局。

日益復(fù)雜、多元化的政治社會環(huán)境使政策過程面臨前所未有的挑戰(zhàn)。首先，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型的政策過程模式已不能適應(yīng)政策主體多元化的要求。在傳統(tǒng)政策模式下，政府是政策制定與執(zhí)行的主體，社會公眾、非政府組織等則主要作為政策對象，政策過程中政府具有主導(dǎo)性的地位和作用。伴隨著多元主體在政策過程中的出現(xiàn)，社會公眾、非政府組織等正式或非正式組織通過政策咨詢、投票或?qū)W術(shù)研究影響著公共政策的制定和執(zhí)行。政策主體的范疇進(jìn)一步擴大。其次，政策資源的分散化要求政府與社會團體之間建立一種合作互動的新型伙伴關(guān)系。政策主體的多元化意味著不同主體掌握的政策資源分散性增強，有利于改善和提高政策質(zhì)量的同時，也加大了政策制定和執(zhí)行成本。為此，建立政府與社會團體之間的互動合作關(guān)系，其目的是將分散的政策資源集中，在政策規(guī)劃與執(zhí)行階段形成通暢的談判通道，降低談判成本。這種新型互動合作關(guān)系，必須不同于純粹市場化機制和傳統(tǒng)科層制主體之間的資源依賴關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)理論應(yīng)運而生。

1978年，美國著名政治學(xué)家卡贊斯坦（P.Katzenstein）在《權(quán)力與財富之間》一書中首次提出“政策網(wǎng)絡(luò)”（Policy Network）的概念，意指國家與非國家行動者之間建立的一種互賴與合作關(guān)系。隨后，政策網(wǎng)絡(luò)路徑的研究方法迅速在西方發(fā)達(dá)國家傳播開來，但是對于政策網(wǎng)絡(luò)概念的定義至今學(xué)界尚未達(dá)成共識。具有代表性的觀點主要包括：（1）從政策主體的角度，米沃德（H.B.Milward）和弗朗西斯科（R.A.Francisco）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的概念源于“次級系統(tǒng)”。次級系統(tǒng)政治也被稱為“鐵三角”，說明政策制定過程中立法委員會、執(zhí)行機構(gòu)與利益團體緊密相關(guān)，強調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)是由個體、組織和組織聯(lián)盟所組成的系統(tǒng)。（2）從政策資源角度，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是在公共政策的規(guī)劃、制定與執(zhí)行中，各利益群體因政策資源的獲取與分配而產(chǎn)生的關(guān)系聯(lián)結(jié)，如羅茨（R.A.W.Rhodes）根據(jù)權(quán)力依賴?yán)碚搶⒄呔W(wǎng)絡(luò)定義為一種資源交換的過程。萊特（Maurice Wright）將政策網(wǎng)絡(luò)定義為“從分享共同的認(rèn)同或利益的政策空間中抽取出來的行動者和潛在行動者”。資源的相互依賴性決定了多元政策主體間的協(xié)商與合作關(guān)系。（3）從政策過程的角度，強調(diào)多元主體間的互動關(guān)系，科萊曼（W.D.Coleman）等認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)“描述圍繞政策社群重要性議題的形成的特定行動者間的關(guān)系的特征”。（4）從政策目標(biāo)的角度，政策網(wǎng)絡(luò)被視為實現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑。如國內(nèi)學(xué)者任勇認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)旨在建立“政府與其他參與者之間的制度化互動模式，在相關(guān)議題的對話和協(xié)商中，關(guān)注參與者的政策訴求，體現(xiàn)參與者的政策偏好”；陳慶云等認(rèn)為，“政策網(wǎng)絡(luò)最重要的特征在于其利益導(dǎo)向的本質(zhì)……這種以共同物質(zhì)利益為聯(lián)系紐帶的特性，正是政策網(wǎng)絡(luò)和政策共同體的區(qū)別所在”。

隨著研究的不斷推進(jìn)，政策網(wǎng)絡(luò)形成了不同的理論流派：微觀層面以美國為代表的人際互動關(guān)系研究，中觀層面以英國為代表的利益團體與政府關(guān)系研究，宏觀層面以歐洲為代表的國家與公民社會關(guān)系研究。其中，美國和英國的微中觀關(guān)系研究可歸納為利益中介類型，即各種利益團體與國家關(guān)系形態(tài)的統(tǒng)稱；宏觀的歐洲關(guān)系研究將政策網(wǎng)絡(luò)視為政治資源廣泛分布于公共與私人部門時的政治資源動員體制，屬于特殊形態(tài)的治理類型。美國的政策網(wǎng)絡(luò)研究經(jīng)歷了從“次級政府理論”（Sub-Government Theory）、“地下政府”（sub-government）到“鐵三角理論”（Theory of Iron Triangles），再到“議題網(wǎng)絡(luò)”（Issue Network）的演變過程，更加關(guān)注個體之間的利益關(guān)系研究。英國的政策網(wǎng)絡(luò)研究側(cè)重于機構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，可分為兩大流派。以喬丹（A.G.Jordan）為代表的學(xué)者認(rèn)為，政策產(chǎn)生于由政府部門和相關(guān)利益群體所組成的政策網(wǎng)絡(luò)中，強調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各參與者之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)。以羅茨為代表的學(xué)者，強調(diào)制度之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系而非人際關(guān)系。歐洲尤其是德國、荷蘭為代表的學(xué)者，從公共治理的視角，將政策網(wǎng)絡(luò)視為政府與市場之外的一種特殊形態(tài)的治理模式。認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是介于官僚制和市場之間的治理形態(tài)，不但可以有效解決市場失靈和政府失靈問題，還能發(fā)揮政府與非政府組織之間的合作與協(xié)商作用。

因此，現(xiàn)代公共政策的制定，要求多方利益群體共同參與并形成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以此實現(xiàn)政策目標(biāo)?？梢?，區(qū)別于傳統(tǒng)的從上至下政治治理模式和從下至上的行政影響模式，在政策網(wǎng)絡(luò)中，政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)眾多行動參與者的利益關(guān)系，充分考慮各方利益訴求和政策偏好，做出綜合的政策選擇。

4 上海市公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

4.1 公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)模式的比較優(yōu)勢

20世紀(jì)70年代末以來，在西方發(fā)達(dá)國家政府改革浪潮的推動下，西方學(xué)界實現(xiàn)了從“新公共管理理論”到“新公共服務(wù)理論”的范式更替，政府的公共治理模式也從傳統(tǒng)的行政控制模式，轉(zhuǎn)向今天的網(wǎng)絡(luò)模式。

傳統(tǒng)的公共治理模式通常采用一黨執(zhí)政的單一制國家形態(tài)，實行自上而下的治理結(jié)構(gòu)，更加關(guān)注代理人（即政府）目標(biāo)與委托人（即選民）目標(biāo)之間的控制關(guān)系，致力于糾正代理人與委托人之間的利益偏差，使代理人的行為活動符合委托人的意愿，其體制運行的核心在于理性行為、中央集權(quán)和按規(guī)則行動。在這種模式中，公共政策的制定和公共治理過程以伍德羅?威爾遜的政治與行政二分法理論為基礎(chǔ)，強調(diào)政治與行政的嚴(yán)格分離。馬克斯?韋伯提出的官僚制組織理論進(jìn)一步確立了建立在層級與專業(yè)分工基礎(chǔ)上的官僚制，成為傳統(tǒng)公共治理模式的必要條件與組織手段。

然而，隨著實踐的不斷深入，傳統(tǒng)公共行政模式也受到人們的詬病，表現(xiàn)在：第一，政府的集權(quán)化、官僚制和等級制導(dǎo)致了政府決策機制的無效率，與民眾價值需求嚴(yán)重脫節(jié)。第二，管制與執(zhí)行之間出現(xiàn)社會價值趨向的沖突。政府，一方面具有組織國家政務(wù)、高效執(zhí)行國家法律與公共政策，實現(xiàn)政治決定的功能，體現(xiàn)工具理性價值；另一方面，以維護(hù)公共利益為目標(biāo)，法律與公共政策制定的相關(guān)事務(wù)則是實現(xiàn)民主價值。因此，工具理性價值和民主價值之間的角色沖突，使得政府無法實現(xiàn)社會資源的有效配置。第三，傳統(tǒng)公共治理模式追求的公共行政價值中立，無法在按照追求效率標(biāo)準(zhǔn)建立的行政組織中實現(xiàn)。事實上，以效率為核心的組織價值觀往往無法與尋求公平的公共利益相一致，傳統(tǒng)的公共治理模式在效率與公平之間難以兼顧。第四，當(dāng)傳統(tǒng)公共模式致力于追求組織效率時，作為技術(shù)與理性工具的官僚制就成為層級、專業(yè)、依法辦事的代名詞。然而，由于完全理性人假設(shè)的缺陷和外部環(huán)境不確定性因素的存在，對于公共偏好和公共選擇的“最佳工作方式”是不存在的。傳統(tǒng)模式忽視了執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的價值和利益，無視這些群體的行動策略、資源掌控和行政能力，進(jìn)一步加劇了公共治理的無效。

為了彌補傳統(tǒng)公共治理模式的缺陷，多元行動模式應(yīng)運而生。該理論強調(diào)政府與其他社會組織之間的平等、合作。多元主體的治理模式盡管提高了社會組織獨立參與公共事務(wù)的決策地位，但仍然以政府為主導(dǎo)。多元化主體加強了主體間的聯(lián)系，也加劇了主體間的競爭。權(quán)力的運用與公共資源的分配使多元主體之間形成既相互合作又相互制約的關(guān)系。與傳統(tǒng)公共治理模式相比，多元治理模式下，公共政策的制定和執(zhí)行往往成為各主體評估自身利益和目標(biāo)的政治過程。其政策的有效性受制于多元主體的資源占有情況和權(quán)力空間的大小，同樣缺乏政策的連貫性和全面性。

在多元治理模式的啟發(fā)下，政策網(wǎng)絡(luò)模式將政府、多層次的社會組織和社會成員納入統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化的行動框架中，但這些個體行動者均不擁有決定其他行動者的權(quán)力，換言之，政府并不被認(rèn)為具有權(quán)力優(yōu)勢，而是與其他行動者具有平等的話語地位。在政策網(wǎng)絡(luò)模式中，公共政策的制定通常在各方主體的相互沖突又相互合作的理性、利益、行動策略的不斷博弈中進(jìn)行。政策過程不再被視為特定目標(biāo)執(zhí)行的過程，而是作為行動者交換有關(guān)問題、偏好和信息及交換目標(biāo)和資源的過程。行動者的行為不依賴于價值的共通，而是建立在程序契約基礎(chǔ)上。評價政策成功的標(biāo)準(zhǔn)之一就是政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者成員采取了集體行動，以建立共同目的或避免共同威脅（表1）。

表1 政策制定和治理的3種模式比較TableⅠ Comparison between the Three Models of Policy Making and Management

公共治理的核心是公共產(chǎn)品的供給，與治理理論的演進(jìn)過程相伴的是公共產(chǎn)品供給模式的變遷。這個變遷的過程就是圍繞公共產(chǎn)品的供給，對于供給主體和供給手段的選擇過程，這種選擇不是單純的排他性選擇，而是追求供給主體和手段的多元化及其關(guān)系的協(xié)調(diào)。

在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭姓呔W(wǎng)絡(luò)模式治理，其實質(zhì)是構(gòu)建一種新的公共服務(wù)提供機制。從供應(yīng)方角度看，將市場競爭理念引入傳統(tǒng)的公共服務(wù)政府壟斷性供給格局，允許包括公共和私人組織、營利與非營利機構(gòu)等各類社會組織參與競爭，以此提高公共服務(wù)供給的有效性。從消費方角度看，可以采取憑單制等形式在給予服務(wù)對象補貼的同時不損害其消費選擇權(quán)，使供應(yīng)方致力于滿足服務(wù)對象需求。從政府角度看，政府仍然保持對公共服務(wù)的財政主導(dǎo)權(quán)，是公共服務(wù)的資助者、規(guī)制者和購買者。從世界各國政府公共服務(wù)配置的發(fā)展歷程來看，其實質(zhì)是追求政府即購買者與生產(chǎn)者角色分離、政府管制與市場競爭有機結(jié)合、以合同約束取代行政管理的過程。換言之，政府扮演了公共服務(wù)的購買者角色，將資源的分配通過競標(biāo)、指定預(yù)算或憑單制的方式由消費方在對多元服務(wù)供應(yīng)方的競爭性選擇中實現(xiàn)。

與其他類型的公共服務(wù)相比，公共體育服務(wù)作為有別于民眾衣食住行等必要的基本需求之外的社會休閑娛樂服務(wù)的一部分，其供給的缺乏對居民生活的影響具有潛在性，容易被忽視。對于地方政府而言，公共體育服務(wù)的供給需要長期的持續(xù)性投入，而民眾體質(zhì)的改善和健康效果的顯現(xiàn)都具有滯后性?，F(xiàn)行體育管理體制和傳統(tǒng)運行模式下，體育服務(wù)供給主體單一，政府化傾向嚴(yán)重，體育場地設(shè)施和各類體育服務(wù)供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀與人民群眾日益增長的各類體育服務(wù)需求之間的矛盾將日益加劇。因此，依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)治理模式，建立體育公共服務(wù)供給的長效機制，通過政府、社會、市場3種主體之間的協(xié)調(diào)，尋求新型的互動合作伙伴關(guān)系就成為必然選擇。這種新型的多元合作供給模式既不是單一供給主體對于供給手段的選擇，也不是單純增加供給主體的形式，而是將供給主體和供給手段進(jìn)行多元化融合，構(gòu)建一種多層次、網(wǎng)絡(luò)化和動態(tài)的供給框架，使網(wǎng)絡(luò)框架內(nèi)的各個行動主體能夠隨時根據(jù)治理實踐的變化，做出趨利避害的集體行動。

4.2 上海市公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與分層

政策網(wǎng)絡(luò)是一種用來分析政策制定與執(zhí)行過程中利益集團與政府關(guān)系的方法和理論框架，強調(diào)在政策過程中，除了存在著政府機構(gòu)和官僚制關(guān)系以外，還存在著眾多其它相關(guān)利益行動者。致力于在政府與其他利益相關(guān)行動者之間建立一種制度化的互動模式，就共同關(guān)心的議題進(jìn)行對話和協(xié)商，并采取集體行動，使網(wǎng)絡(luò)中所有參與者的政策偏好或利益訴求得到重視，增加彼此的政策利益。政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的其他行動者包括行政管理人員、專家學(xué)者、利益團體等與該政策有利益關(guān)系的個人或團體，這些個別行動者或團體因為法定權(quán)威、資金、信息、專業(yè)技術(shù)與知識等資源的相互依賴，而結(jié)合為行動聯(lián)盟或者利益共同體。因此，在進(jìn)行體育公共服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析之前，必須首先確定這些利益相關(guān)行動者的組成及關(guān)系。

借鑒1984年Freeman給出的利益相關(guān)者經(jīng)典定義，公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中的利益相關(guān)行動者可以被理解為那些能夠影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)或被政策目標(biāo)的實現(xiàn)過程所影響的個人或群體（表2）。根據(jù)這些個人或群體在政策實現(xiàn)過程中扮演的角色和發(fā)揮的作用不同，將其分為決策層（即體育公共服務(wù)政策制定者）、服務(wù)生產(chǎn)層（即體育公共服務(wù)供給者）、監(jiān)管層、服務(wù)消費層（即體育公共服務(wù)的實際接受者）、政策支持層（為政策的執(zhí)行提供保障與協(xié)助）。

表2 公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中的利益相關(guān)行動者組成TableⅡ Composition of the Interest Relevant Actors in Sports Public Service Policy Network

其中，中央政府和國家體育總局負(fù)責(zé)制定全國范圍公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，提出公共體育服務(wù)社會資源配置的總體要求和預(yù)期目標(biāo)，并對各地實施細(xì)則提供指導(dǎo)性方案。各類體育非營利組織、商業(yè)性體育組織、學(xué)校等教育機構(gòu)，以及公共體育場館（場地）等社會資源是公共體育服務(wù)的直接生產(chǎn)者和供給者。各級地方政府和地方體育局及相關(guān)職能部門，對行政區(qū)域內(nèi)體育公共服務(wù)的供給質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)和供給組織的績效評估負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。社區(qū)、街道、居委會等則是公共體育服務(wù)供給的基層管理責(zé)任人。公共體育服務(wù)的消費者是廣大民眾，包括個人和家庭。新聞媒體、贊助商、基層體育項目協(xié)會在公共體育服務(wù)供給中可以發(fā)揮輿論監(jiān)督、資金支持和專業(yè)技術(shù)支持的作用。行政管理人員、專家學(xué)者和研究機構(gòu)擁有對公共體育服務(wù)供給的咨詢和決策建議權(quán)。

利益相關(guān)行動者構(gòu)成了公共體育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的各個行動者節(jié)點，也稱網(wǎng)絡(luò)成員。著名的政策網(wǎng)絡(luò)研究學(xué)者羅茲（Rhodes）根據(jù)部門層次和組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，將政策網(wǎng)絡(luò)的類型歸納為一個譜系，并按照整合程度加以區(qū)分?；诹_茲的分析框架，按照這些行動者的穩(wěn)定性、限制性，與其他網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系程度，以及擁有資源的特點，認(rèn)為體育公共服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)依據(jù)關(guān)系的緊密程度也形成一個譜系，關(guān)系緊密的政策社群與關(guān)系松散的議題網(wǎng)絡(luò)分別處于該譜系的兩端，二者依賴核心網(wǎng)絡(luò)得以維系（圖1）。

圖1 公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)Figure 1 Sports Public Service Policy Network Structure

圖2顯示了，政策社群、核心網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)雖然共同構(gòu)成了公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但三者分列于不同的層次，在政策制定和執(zhí)行過程中扮演不同的角色。每個層次網(wǎng)絡(luò)都由一定數(shù)量的行動參與者構(gòu)成，內(nèi)部關(guān)系的緊密程度有所不同。每一個層次網(wǎng)絡(luò)中的行動參與者占有的資源、行動能力、擁有的權(quán)力也有差異。作為政策社群的決策層和監(jiān)管層，是政策制定的起始端，其行動參與者數(shù)量有限，某些團體被有意排除在外，往往以公共利益和國家發(fā)展戰(zhàn)略為行動導(dǎo)向。這一群體中的行動參與者在所有相關(guān)的政策議題上，互動頻率和互動質(zhì)量均較高。其成員、價值觀，以及對政策執(zhí)行后果均有長久的持續(xù)性。所有行動參與者能夠共享基本價值觀，并接受政策結(jié)果的合法性。所有行動參與者均擁有資源，具有資源互換關(guān)系，并按照等級制進(jìn)行資源分配。成員之間權(quán)力均衡，盡管可能存在支配性團體（如中央政府），但該共同體的存在仍需依賴正和博弈。服務(wù)生產(chǎn)層中的所有行動參與者構(gòu)成了核心網(wǎng)絡(luò)。其內(nèi)部行動參與者的數(shù)量不穩(wěn)定，成員構(gòu)成較復(fù)雜，成員之間屬于有限的垂直互相依賴關(guān)系，所有行動參與者為生產(chǎn)者利益服務(wù)。行動參與者數(shù)量眾多的議題網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成政策執(zhí)行的末端。其牽涉的利益范圍較廣且難以協(xié)調(diào)。行動參與者之間的聯(lián)系頻率和強度都不穩(wěn)定。成員準(zhǔn)入缺乏持續(xù)性，雖然成員之間存在某些共識，但沖突不斷。部分行動參與者可能擁有有限的資源，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的資源分配關(guān)系是協(xié)商性的。其分配方式和成員能力呈多樣化且多變。成員之間擁有的權(quán)力并不平等，其群體間關(guān)系屬于零和博弈。

圖2 公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系Figure 2 Relations of the Sports Public Service Policy Network Structure

4.3 基于政策網(wǎng)絡(luò)模型的上海市體育公共服務(wù)供給分析

近年來，上海市積極構(gòu)建親民、便民、惠民的體育公共服務(wù)體系。先后制定并實施了《上海市全民健身發(fā)展綱要（2004-2010年）》、《上海市民“人人運動”計劃》、《上海市全民健身實施計劃（2011-2015）》等規(guī)范性文件，提出了全民健身發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)健康城市的規(guī)劃和目標(biāo)，將“完善公共體育服務(wù)體系”相關(guān)內(nèi)容列入《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》。積極貫徹執(zhí)行國家的法律法規(guī)和《上海市市民體育健身條例》，制定了社區(qū)公共運動場和全民健身苑（點）的建設(shè)、運作、管理規(guī)定。隨著上海公共體育服務(wù)體系的逐步完善，體育發(fā)展成果不斷顯現(xiàn)，人民基本體育權(quán)益得以持續(xù)推進(jìn)，然而群眾不斷增長的體育需求對政府的公共體育服務(wù)能力和管理水平提出了更高的要求。

4.3.1 從政策社群層面看

由于公共財政經(jīng)費的緊張，決策層難以保障區(qū)域內(nèi)體育服務(wù)設(shè)施的有效供給和充分投入。盡管上海每年用于體育事業(yè)的財政經(jīng)費呈快速增長的趨勢，但用于社會體育的經(jīng)費所占比重僅占10%左右。有限的體育公共財政預(yù)算，制約了公共體育設(shè)施建設(shè)的覆蓋范圍擴大。調(diào)查中約33.73%的居民認(rèn)為其居住地與健身場館距離超過1000 m，鍛煉場地太遠(yuǎn)也是限制他們參加社會體育活動的重要因素之一。上海市政府近年來也積極探索公共體育服務(wù)的市場化改革，如試點采用政府購買服務(wù)的方式，以減輕政府財政負(fù)擔(dān)。在關(guān)于由政府購買服務(wù)提供給市民免費參加體育活動的調(diào)查中顯示，雖然有70%的居民表示贊成，但也有15.29%的居民持反對意見，對政府這一做法表示擔(dān)憂。他們認(rèn)為，為了去定點的免費場館，真正的參與者要付出更多的時間。因此，從政府管理角度來看，公共體育服務(wù)的市場化改革有助于實現(xiàn)公共體育服務(wù)供給的多元化，通過公共部門與私人部門之間、公共部門之間的競爭，保證社區(qū)體育運作的資金來源，同時提高體育公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。但是從公共服務(wù)的消費者——居民的角度來看，改革的成效尚需良好的制度設(shè)計加以保障。

各網(wǎng)絡(luò)成員的資源占有也存在差異。盡管近年來上海市體育公共設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速，設(shè)施數(shù)量不斷增加，但分布不均衡。上海各區(qū)縣社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一，因此各區(qū)縣政府針對區(qū)域內(nèi)體育公共服務(wù)的供給能力也存在較大差異。在一些人口密集的中心老城區(qū)，城市建設(shè)用地十分緊張，用于建設(shè)體育設(shè)施的經(jīng)濟成本高昂，造成服務(wù)于社區(qū)居民的體育配套設(shè)施供給嚴(yán)重不足。即使在同一社區(qū)范圍內(nèi)，各個街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)體育公共服務(wù)供給水平也不均衡，有的社區(qū)已建成綜合功能齊全、設(shè)施先進(jìn)、規(guī)模較大的社區(qū)體育中心，而有些社區(qū)健身苑規(guī)模較小，服務(wù)能力和輻射范圍有限。此外上海各城區(qū)每萬人擁有的社會體育指導(dǎo)員數(shù)量也有著較大的差異，如徐匯區(qū)為21.6個/萬人，而黃浦、靜安等區(qū)為14.2個/萬人、12.2個/萬人。

4.3.2 從服務(wù)生產(chǎn)者的核心網(wǎng)絡(luò)層面看

上海市民間體育組織、體育社團的成長及發(fā)揮的作用仍有限。目前在上海常年進(jìn)行健身活動的體育社團具有相當(dāng)規(guī)模，依托于社區(qū)的體育健身社團發(fā)展迅速，各類體育社團數(shù)量已逾萬個。理論上，這些體育組織和團體可以同時滿足人們的社會交往需求和健身需求，是促進(jìn)社會體育發(fā)展的中堅力量。但調(diào)查表明，社區(qū)居民屬于個人自發(fā)鍛煉的比例高達(dá)72.9%，而通過社區(qū)組織活動與民間團體活動進(jìn)行運動的社區(qū)居民數(shù)僅為11.5%，還有33.24%的居民沒有參加任何體育組織。究其原因，一是居民普遍看重個體鍛煉在時間和地點選擇上的自由度，二是民間體育組織和團體缺乏組織性和號召力。而缺乏專業(yè)人員的技術(shù)支持則是上海體育非營利組織發(fā)展的又一障礙。盡管上海已經(jīng)建立了社會體育指導(dǎo)員制度，每萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量在全國名列前茅，但社會體育指導(dǎo)員制度的實際運行能效不高。原因在于目前社會體育指導(dǎo)員的來源仍以居委會干部為主，他們擁有豐富的基層管理經(jīng)驗和較強的組織活動能力，但缺乏專業(yè)性指導(dǎo)社區(qū)居民進(jìn)行體育健身的能力。

商業(yè)性體育組織（如體育俱樂部、體育服務(wù)咨詢類企業(yè)）在體育公共服務(wù)供給中的參與度仍較低，體育公共服務(wù)社會化供給的政府行為內(nèi)部化嚴(yán)重。在西方發(fā)達(dá)國家，政府購買體育公共服務(wù)的過程，通常先由政府向社會公布購買體育服務(wù)的預(yù)算與開支，同時，向社會公布政府購買體育公共服務(wù)的價格、數(shù)量和與服務(wù)有關(guān)的各項質(zhì)量指標(biāo)，然后，通過招投標(biāo)的方式進(jìn)行競爭，在中標(biāo)之后政府進(jìn)行購買服務(wù)的撥款，最后，按照政府的要求完成服務(wù)。在這一過程中，通過市場機制的調(diào)節(jié)，商業(yè)化體育組織可以充分參與體育公共服務(wù)的社會化競標(biāo)。目前，在上海試點的體育公共服務(wù)政府購買中，選擇程序上采用的是非競爭性的溝通方式，即社會組織跟政府特定的購買部門相互之間通過事先的溝通，確定區(qū)域內(nèi)已具有一定聲譽、運轉(zhuǎn)多年的公益服務(wù)社進(jìn)行改組重建作為服務(wù)承接者，而未采用面向社會公開競爭的方式。這種雙向選擇方式可以在一定程度上降低政府的購買風(fēng)險，有利于政府購買服務(wù)的質(zhì)量保證，但對于區(qū)域政府購買的市場化機制形成以及其他中小型民間組織的培育所可能造成的不良影響還值得商榷。另外，購買行為的內(nèi)部化容易導(dǎo)致購買程序的不嚴(yán)謹(jǐn)和法律等規(guī)范性文件依據(jù)的不嚴(yán)密。此外，廣大的教育機構(gòu)，如各類中小學(xué)校和大中專類院校擁有的體育場館，以及公共體育場館（場地）等社會體育資源的開發(fā)利用，仍然依賴于各個機構(gòu)的分散管理和自主經(jīng)營，尚未得到有效整合。

4.3.3 從議題網(wǎng)絡(luò)層面看

目前上海民眾的體育公共服務(wù)消費群體呈現(xiàn)出顯著的老齡化、個體化、分散化的特征。老年人成為體育公共服務(wù)的主要受益群體，青壯年受到生活壓力、工作節(jié)奏、競爭激烈等環(huán)境因素的影響，縮短了體育運動時間，對體育公共服務(wù)的消費水平較低。對公共體育服務(wù)品質(zhì)的較高要求，也降低了這部分人群對于公共體育設(shè)施的依賴程度。運動健身的理念還停留在個體層面，分散化的運動消費形式代替了家庭捆綁式。新聞媒體對于公共體育服務(wù)的關(guān)注程度仍有待提高，市場化的營銷策略比較缺乏，吸引更多的贊助商將有助于緩解非營利組織公共體育服務(wù)供給的資金短缺問題?；鶎拥捏w育項目協(xié)會是專業(yè)技術(shù)支持的重要來源。專家學(xué)者和研究機構(gòu)往往能夠為公共體育服務(wù)提供較為客觀的咨詢和建議。可見，公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)的有效運作還依賴于制度環(huán)境的改善和社會參與式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建等保障體系的建立和完善。從制度層面來看，西方發(fā)達(dá)國家普遍采用建立合法的、經(jīng)雙方協(xié)商認(rèn)定的合作框架的方式。這種合作框架從法律的高度對政府以及服務(wù)供給方明確責(zé)任，并規(guī)定行政問責(zé)與對服務(wù)供給方問責(zé)的措施。政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建強調(diào)不同利益群體的訴求表達(dá)以及廣泛參與。在這個由多方構(gòu)建的利益?zhèn)鬏敽头?wù)供給體系中，不僅強調(diào)服務(wù)的作用和效果、個體需求的滿足，更重要的是實現(xiàn)民眾對于自身需求和呼聲得到關(guān)注的滿足感，以及非營利組織對自身發(fā)展的成就感，增加民眾與非營利組織對政府的價值認(rèn)同。

5 上海市公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的機制創(chuàng)新

公共體育服務(wù)作為一項社會福利和基本公共服務(wù)，政府承擔(dān)著供應(yīng)職能，但在實踐中，供應(yīng)方選擇和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容確定，以及服務(wù)監(jiān)控等方面又需要利用市場機制加以調(diào)節(jié)，以提高效率節(jié)省成本。為了協(xié)調(diào)體育公共服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中不同層次網(wǎng)絡(luò)中行動參與者之間的關(guān)系，還需要以下幾個維度的制度設(shè)計。

首先，合理定位政府職能，以政府為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場化剝離?；谖覈鴩椋w育公共服務(wù)體系尚不完善，需要政府按照經(jīng)濟社會的發(fā)展需求以及各地區(qū)的統(tǒng)籌安排，對公共體育服務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)性調(diào)控，現(xiàn)階段的市場經(jīng)濟環(huán)境無法有效承擔(dān)大規(guī)模的公共體育服務(wù)市場化調(diào)節(jié)。因此，以政府為主導(dǎo)、綜合運用計劃和市場手段的體育公共服務(wù)供給模式是目前的最優(yōu)選擇。隨著我國公共體育服務(wù)體系建設(shè)的推進(jìn)和市場經(jīng)濟的不斷成熟，未來公共體育服務(wù)供給可以逐步轉(zhuǎn)向市場化剝離，將原隸屬于政府部門的部分服務(wù)提供機構(gòu)進(jìn)行民營化，原職能部門編制的員工也推向雙向選擇、自由競爭的勞動力市場，從機構(gòu)設(shè)置到人員管理完全實現(xiàn)市場化機制運作，保證服務(wù)質(zhì)量和效率的同時最大程度降低行政成本。

其次，培育能夠參與政策網(wǎng)絡(luò)互動的成熟主體，引導(dǎo)各類社會主體在公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)互動中維護(hù)自身的合理權(quán)益，形成完整的政策網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入機制。強調(diào)各個網(wǎng)絡(luò)層面中相關(guān)利益行動者之間互動式的廣泛參與，保障政府對公共體育服務(wù)供給有效性確認(rèn)和不良信息的及時反饋，督促服務(wù)供給方不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率，也為公共體育服務(wù)消費方中的弱勢群體提供了利益訴求表達(dá)的通道。

第三，暢通各方社會利益群體在公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中的利益表達(dá)機制。由于資源占有和能力的差異，不同層次網(wǎng)絡(luò)中行動參與者的利益表達(dá)也存在不均衡。政府應(yīng)當(dāng)為各類利益群體構(gòu)建一個能夠平等表達(dá)自身利益的平臺，既要保障多數(shù)利益群體的利益，又要兼顧少數(shù)利益集團的要求，以保證在政策網(wǎng)絡(luò)的互動過程中實現(xiàn)共同競爭、共同受益的格局。可通過法律規(guī)范的形式明確各利益主體參與網(wǎng)絡(luò)互動的具體程序，詳細(xì)規(guī)定在政策過程中各參與主體所享有的均等機會，以表達(dá)各自觀點、利益以及交換所掌握的資源。為保證政策結(jié)果不為某一方或某些利益主體所壟斷，需要約束各利益主體在政策網(wǎng)絡(luò)中的不合理行為，既避免網(wǎng)絡(luò)互動中的一方獨大，又防止多數(shù)利益主體聯(lián)合損害少數(shù)利益主體的現(xiàn)象。

第四，改善政府部門的行政方式，提高政府部門在政策過程各項環(huán)節(jié)中的公開度、公眾參與度。政府部門應(yīng)自覺運用溝通和協(xié)調(diào)的方式廣泛聽取各方的意見，從而保障各社會主體的利益能被政策網(wǎng)絡(luò)核心所接納并得到及時的反饋?？梢酝ㄟ^“政策回應(yīng)機制”充分關(guān)注社會各利益主體對于政策問題的反應(yīng)，從而為政府部門明確目標(biāo)價值、確立解決方案、科學(xué)執(zhí)行政策等程序性環(huán)節(jié)提供合理依據(jù)，同時，政府部門能夠?qū)σ褜嵤┑母黜椪叩慕Y(jié)果通過廣泛征求各利益群體的意見進(jìn)行重新評估并及時反饋，保障政策過程的科學(xué)和民主。

第五，完善政策網(wǎng)絡(luò)的評估與退出機制。合理、有效的政策網(wǎng)絡(luò)評估機制應(yīng)當(dāng)明確評估的主體、評估的標(biāo)準(zhǔn)、評估的具體內(nèi)容和程序以及各類利益相關(guān)主體在政策網(wǎng)絡(luò)中的表現(xiàn)。此外，為了協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中利益主體的力量變更，需要設(shè)立退出機制以合理地淘汰政策網(wǎng)絡(luò)中不合適的利益主體，避免網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的僵化和利益偏差。

6 結(jié)論

在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭姓呔W(wǎng)絡(luò)模式治理，其實質(zhì)是構(gòu)建一種新的公共服務(wù)提供機制。公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中的利益相關(guān)行動者可分為決策層（即公共體育服務(wù)政策制定者）、服務(wù)生產(chǎn)層（即公共體育服務(wù)供給者）、監(jiān)管層、服務(wù)消費層（即公共體育服務(wù)的實際接受者）、政策支持層（為政策的執(zhí)行提供保障與協(xié)助）。

公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)依據(jù)關(guān)系的緊密程度形成一個譜系，關(guān)系緊密的政策社群與關(guān)系松散的議題網(wǎng)絡(luò)分別處于該譜系的兩端，二者依賴核心網(wǎng)絡(luò)得以維系。政策社群、核心網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)雖然共同構(gòu)成了公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但三者分列于不同的層次，在政策制定和執(zhí)行過程中扮演不同的角色。每個層次網(wǎng)絡(luò)都由一定數(shù)量的行動參與者構(gòu)成，內(nèi)部關(guān)系的緊密程度有所不同。每一個層次網(wǎng)絡(luò)中的行動參與者占有的資源、行動能力、擁有的權(quán)力不同。

就上海市公共體育服務(wù)現(xiàn)狀而言：由于公共財政經(jīng)費的緊張，決策層難以保障區(qū)域內(nèi)體育服務(wù)設(shè)施的有效供給和充分投入。各網(wǎng)絡(luò)成員的資源占有存在較大差異。民間體育組織、體育社團的成長及發(fā)揮的作用仍有限。商業(yè)性體育組織（如體育俱樂部、體育服務(wù)咨詢類企業(yè)）在公共體育服務(wù)供給中的參與度仍較低，公共體育服務(wù)社會化供給的政府行為內(nèi)部化嚴(yán)重。廣大的教育機構(gòu)，如各類中小學(xué)校和大中專類院校擁有的體育場館，以及公共體育場館（場地）等社會體育資源的開發(fā)利用，仍然依賴于各個機構(gòu)的分散管理和自主經(jīng)營，尚未得到有效整合。上海民眾的公共體育服務(wù)消費群體呈現(xiàn)出顯著的老齡化、個體化、分散化的特征。新聞媒體對于公共體育服務(wù)的關(guān)注程度仍有待提高，市場化營銷策略比較缺乏。

為了協(xié)調(diào)公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中行動參與者之間的關(guān)系，還需要合理定位政府職能，以政府為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場化剝離；培育能夠參與政策網(wǎng)絡(luò)互動的成熟主體，形成完整的政策網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入機制；暢通各方社會利益群體在公共體育服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中的利益表達(dá)機制；改善政府部門的行政方式，提高政府部門在政策過程各項環(huán)節(jié)中的公開度、公眾參與度；完善政策網(wǎng)絡(luò)的評估與退出機制。

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