摘要：隨著21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為了我國(guó)矚目的焦點(diǎn)，尤其是農(nóng)村土地利用問(wèn)題。從過(guò)去的發(fā)展歷程來(lái)看，農(nóng)村土地的利用常常忽略土地資源的有限性，大多采取“攤大餅”的外延式粗放利用模式，導(dǎo)致土地面積銳減、土地利用效率低、土地零碎、分散問(wèn)題嚴(yán)重。本文對(duì)該領(lǐng)域已有的評(píng)價(jià)理論與方法加以借鑒，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地整理立法作一簡(jiǎn)要評(píng)析，將目前我國(guó)法律關(guān)于土地整理方面的規(guī)定加以梳理，力求找出不足之處并提出自己的一點(diǎn)建議，以期能對(duì)農(nóng)村土地整理項(xiàng)目的開(kāi)展和研究發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：土地；土地整理；農(nóng)村土地整理

中圖分類號(hào)：D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-026X（2013）08-0000-01

一、土地整理概述

（一）國(guó)外土地整理概述

土地整理作為改進(jìn)土地利用條件、提高土地利用率和產(chǎn)出率，對(duì)土地資源進(jìn)行集約化、精細(xì)化利用的一種方式，在世界上有悠久的歷史。根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)資料記載，“土地整理”一詞最早出現(xiàn)在德國(guó)、俄羅斯等歐洲國(guó)家。在土地整理的起源和發(fā)展中，在不同國(guó)家或不同的發(fā)展階段，土地整理內(nèi)容隨自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，逐步形成了各自相對(duì)完整的體系。德國(guó)、俄羅斯、荷蘭、法國(guó)、加拿大等國(guó)將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的過(guò)程稱為土地整理；日本稱為土地整治和整備；韓國(guó)稱為土地調(diào)整。雖然名稱各不相同，但土地整理的主要內(nèi)容基本相同，其中以德國(guó)、荷蘭等地最具代表性。①

（二） 我國(guó)的土地整理

我國(guó)土地整理是指國(guó)家為解決人口、環(huán)境和資源問(wèn)題，對(duì)其管轄下的國(guó)土資源、空間、環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用、治理保護(hù)和建設(shè)布局。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則。土地整理分為廣義的土地整理和狹義的土地整理：廣義土地整理一般可分為兩大類，即農(nóng)地整理與市地整理。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)階段土地整理的重點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)；狹義土地整理僅指農(nóng)地整理，包含土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾。本文則只針對(duì)狹義的土地整理作簡(jiǎn)要研究。

二、農(nóng)村土地整理

（一）農(nóng)村土地整理的概念

如上所述，這里的農(nóng)村土地整理僅指狹義的土地整理，即依據(jù)法律規(guī)定在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合區(qū)域土地利用現(xiàn)狀，調(diào)整土地利用方式、結(jié)構(gòu)與關(guān)系，對(duì)土地資源進(jìn)行重新配置以增加有效耕地面積，并提高耕地質(zhì)量，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居住條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。

（二）當(dāng)下進(jìn)行農(nóng)村土地整理的意義

隨著人口的增長(zhǎng)、社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，人來(lái)社會(huì)對(duì)土地的需求與日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪費(fèi)，引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如何合理地協(xié)調(diào)土地與土地保護(hù)，切實(shí)保護(hù)耕地，就成了當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)村土地整理能夠增加土地的有效利用面積，提高土地利用率和土地質(zhì)量，有利于改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)、生活條件，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高群眾的生活水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步；土地整理有利于促進(jìn)人們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用地觀念，樹(shù)立節(jié)約用地、集約用地的新觀念，促進(jìn)土地利用方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向集約型轉(zhuǎn)變。

三、農(nóng)村土地整理立法現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題

從宏觀上說(shuō)，我國(guó)土地整理法律規(guī)范還尚不健全，沒(méi)有形成完善的體系，指導(dǎo)性較強(qiáng)、操控性較差。微觀上具體表現(xiàn)如下：

（一）關(guān)于土地整理基本內(nèi)容的法律條文本身性質(zhì)不明確

我國(guó)《土地管理法》第四十一條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改告中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地”。該條文的表述包括兩個(gè)方面：一方面為“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”，將土地整理規(guī)定為授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定“縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作”，又將土地整理定性為義務(wù)性法律規(guī)范，這兩者之間存在明顯的矛盾沖突，而明確規(guī)定該法律規(guī)范的性質(zhì)、類型，是確定土地整理過(guò)程是采用國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行，或是采用利益驅(qū)動(dòng)以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。

（二）我國(guó)目前尚未確立土地集體所有權(quán)主體，農(nóng)村地區(qū)行政管理權(quán)過(guò)度干預(yù)普遍存在

（三）現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)范性文件中缺乏系統(tǒng)化的土地整理程序

在部門規(guī)章及部門規(guī)范性文件這一層級(jí)上，已出臺(tái)的典型程序性規(guī)定如：《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金管理暫行辦法》、《國(guó)土資源部關(guān)于做好土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見(jiàn)》、《國(guó)家投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收暫行辦法》等。不難發(fā)現(xiàn)，雖然這些程序規(guī)范基本上設(shè)定了土地整理過(guò)程中某個(gè)階段的啟動(dòng)程序、實(shí)施程序，卻因效力層級(jí)低而被地方政府棄之不用，作用極為有限；另一方面是其往往只針對(duì)特定問(wèn)題而作，這就對(duì)協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系及農(nóng)村土地整理各階段的前后銜接造成困難，破壞了農(nóng)村土地整理法定程序應(yīng)有的統(tǒng)一性。②

在地方立法方面，已出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村土地整理程序的如《湖南省土地開(kāi)發(fā)整理?xiàng)l例》、《福建省土地整理暫行辦法》等。由此可見(jiàn)，除條文內(nèi)容上的詳略不一之外，立法稱謂亦不統(tǒng)一、立法體例混亂，再者就是地方政府“各自為政”容易造成法律的“灰色地帶”，給地方保護(hù)主義可乘之機(jī)，為腐敗行為提供生存空間和可能。③

（四）補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度尚未形成，建設(shè)占用耕地占補(bǔ)不均、占優(yōu)補(bǔ)劣

四、結(jié)合當(dāng)下立法現(xiàn)狀，完善我國(guó)農(nóng)村土地整理立法機(jī)制

對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地整理立法的完善，筆者認(rèn)為除了應(yīng)當(dāng)借鑒個(gè)別地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如上所述的建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度、實(shí)行嚴(yán)格的占補(bǔ)平衡原則、鼓勵(lì)外來(lái)投資者管理土地、健全土地整理的資金保障體系等措施之外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合本文前述現(xiàn)階段農(nóng)村土地整理的立法現(xiàn)狀做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家十二五規(guī)劃中死守十八億畝耕地的紅線的原則，以基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)為中心，積極開(kāi)展農(nóng)村耕地管理，并且要依托農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用，提高土地整理的技術(shù)含量。

（二）針對(duì)政府的過(guò)度干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能，解開(kāi)行政管理權(quán)的枷鎖，讓農(nóng)村土地集體所有權(quán)發(fā)揮其自身的調(diào)節(jié)效用。

（三）針對(duì)農(nóng)村基層組織民主自治意識(shí)薄弱的問(wèn)題，急需建立農(nóng)民參與制度和權(quán)利救濟(jì)制度。如可以倡導(dǎo)有農(nóng)民自發(fā)組成一定形式的組織，適當(dāng)允許當(dāng)?shù)赝鈦?lái)投資者參與該組織，或者鼓勵(lì)具有專門性知識(shí)的志愿者加入，以彌補(bǔ)農(nóng)民低層次的文化知識(shí)這塊短板。

綜上所述，在新時(shí)期、新形勢(shì)下，我們應(yīng)積極建立健全農(nóng)村土地整理立法，以土地整理工作促進(jìn)農(nóng)村合理地發(fā)展，轉(zhuǎn)變以往“攤大餅”式的擴(kuò)張發(fā)展模式，積極推進(jìn)科學(xué)的集中式立體發(fā)展模式，嚴(yán)格依照法律程序，把農(nóng)村土地整理工作做成惠民工程，做好做強(qiáng)，為建立和完善我國(guó)的農(nóng)村土地整理法律制度，探索成熟的整理經(jīng)驗(yàn)和方法提供可靠地幫助。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙謙.農(nóng)村土地整理法律概念初探[J].農(nóng)業(yè)考古，2011，（3）.

[2] 曲福田.典型國(guó)家和地區(qū)土地整理的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].資源與人居環(huán)境，2007，（10）.

[3] 吳承倫、袁濤.土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃理論方法與實(shí)踐[M]北京：中國(guó)大地出版社，2003年，P14—15.

[4] 包紀(jì)祥、姜愛(ài)林.土地整理的法律概念初探[J].法制與經(jīng)濟(jì)，1997，（4）.

[5] 赴臺(tái)土地重劃研討與考察團(tuán).臺(tái)灣地區(qū)在土地重劃工作中的幾點(diǎn)做法[J].資源，產(chǎn)業(yè)，2001，（10）.

注解

① 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，王小印，經(jīng)濟(jì)參考報(bào)08年7月18日，第五版

② 趙云芬、趙謙、楊宛德，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村土地整理法定程序之思考，P-4

③ 趙云芬、趙謙、楊宛德，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村土地整理法定程序之思考，P-4

作者簡(jiǎn)介：賈永芳，（1989.06-），陜西省寶雞市人，現(xiàn)為西北民族大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)2011級(jí)研究生