紹興縣城的圖文社老板劉輝最近訂單應(yīng)接不暇。因?yàn)椤敖B興縣”被調(diào)整為“紹興市柯橋區(qū)”，政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)都忙著更換牌匾。

37歲的劉輝老家在江西鄱陽湖畔的農(nóng)村，中學(xué)畢業(yè)后他來到這座中國輕紡城打工，直到開了家自己的小店。過去有近70萬劉輝這樣的外來務(wù)工者涌入紹興縣，構(gòu)成當(dāng)?shù)氐统杀靖偁巸?yōu)勢的基礎(chǔ)，使之成為中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)成功樣本。

但這一縣域經(jīng)濟(jì)的成功樣本，將隨著此番行政區(qū)劃調(diào)整告別歷史舞臺(tái)。

在各類推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、布局城市空間的探索中，紹興市選擇“撤縣設(shè)區(qū)”路徑，試圖打造一個(gè)200萬人口的中心城市。此舉得到國務(wù)院批復(fù)同意。不過，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，鼓勵(lì)有條件的縣改市、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，但撤縣設(shè)區(qū)并未提及。

記者查閱民政部網(wǎng)站公告發(fā)現(xiàn)，2012年以后，國務(wù)院至少批準(zhǔn)了10個(gè)地區(qū)“撤縣設(shè)區(qū)”、新設(shè)區(qū)或并區(qū)。以行政之手合并出一個(gè)“大城市”，抑或能掀起一股潮流？

紹興擴(kuò)城樣本

有人歡喜有人愁。11月8日，紹興縣、上虞市摘舊牌掛新牌，百強(qiáng)縣市從此成為記憶。

紹興市政府一位官員遞給記者一份復(fù)印文件，“收到這個(gè)才算是塵埃落定”。這份浙江省政府文件顯示，撤銷紹興縣和上虞市，設(shè)立柯橋區(qū)和上虞區(qū)。

區(qū)劃調(diào)整后，紹興市由下轄“一區(qū)五縣（市）”變?yōu)椤叭齾^(qū)三縣（市）”，市區(qū)面積由362平方公里擴(kuò)大到2942平方公里，人口由65.3萬增加到216.1萬。

“立竿見影，紹興一下躍升為浙江省第二大城市，市區(qū)面積僅次于杭州市?！苯B興市規(guī)劃局局長金百富告訴記者，更重要的是紹興城區(qū)打通了杭州灣，隨著嘉紹大橋的開通，紹興城區(qū)將直接和上海相連，真正實(shí)現(xiàn)了從山陰時(shí)代走向海灣時(shí)代。

通過區(qū)劃調(diào)整謀求城市擴(kuò)張，對(duì)紹興而言由來已久。紹興市常務(wù)副市長徐明光感慨，這是紹興多年來的一個(gè)夢(mèng)想。

紹興上一輪區(qū)劃調(diào)整是在2001年。是年1月，原屬紹興縣的斗門等5鎮(zhèn)被劃歸越城區(qū)，紹興縣政府駐地遷至柯橋鎮(zhèn)，市區(qū)面積擴(kuò)大到344平方公里，人口增加到60萬。

這次調(diào)整解決了“一城多府”帶來的各自為政難題，但未從根本上改變“小紹興”的窘境?！笆袇^(qū)仍受一市一區(qū)、縣包區(qū)的制約，行政面積在長三角16個(gè)城市和我省11個(gè)地市中均居最后一位，小馬拉大車現(xiàn)象突出，中心城市的集聚輻射功能比較弱?！毙烀鞴庹f。

作為環(huán)杭州灣城市群的重要一脈，最讓紹興深感壓力的是，在杭州城市東進(jìn)、寧波城市西拓的戰(zhàn)略下，逐漸對(duì)其形成雙面夾擊。

內(nèi)憂外患，區(qū)劃調(diào)整呼聲再起。2010年，紹興市的全國人大代表向全國“兩會(huì)”提交《關(guān)于因地制宜開展撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整的建議》。

當(dāng)年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)《紹興市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》。金百富告訴記者，這是紹興建設(shè)大城市的“法理基礎(chǔ)”和“重大機(jī)遇”。

根據(jù)總體規(guī)劃，紹興將優(yōu)先發(fā)展市域中心城市，構(gòu)建包括越城區(qū)、紹興縣、上虞市在內(nèi)的紹北城鎮(zhèn)密集區(qū)，遠(yuǎn)景目標(biāo)是形成沿曹娥江的“一江兩岸”、200萬人口的城市格局。

“區(qū)劃調(diào)整的時(shí)機(jī)成熟，也是大勢所趨?！苯鸢俑徽f。

撤縣“經(jīng)濟(jì)賬”

羅馬城不是一天建成的，紹興“撤縣設(shè)區(qū)”也經(jīng)歷了反復(fù)博弈。

一位紹興網(wǎng)友撰文表示，縱觀浙江省內(nèi)，沒有一個(gè)地級(jí)市像紹興那樣，在建國后短短的34年時(shí)間里，竟有大大小小8次體制變更。地市縣每次合分，都是一次不小的折騰，“擰不到一股勁中，大家各唱各的調(diào)，各打各的算盤”。

財(cái)政權(quán)和行政管理權(quán)是博弈的核心。浙江以縣域經(jīng)濟(jì)聞名，其秘訣是該省獨(dú)特的“省直管縣”財(cái)政機(jī)制，保持縣級(jí)財(cái)政穩(wěn)定，之后浙江不斷推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。公開資料顯示，1992年到2002年，浙江先后三次把審批權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到縣里。

縣域活力由此噴薄。紹興縣南屏?xí)?，北為平原水鄉(xiāng)，氣候溫和濕潤，是典型的江南“魚米之鄉(xiāng)”，但如今發(fā)展為亞洲最大的布匹集散中心，2012年再次躋身全國經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣。

十強(qiáng)縣背后是一連串耀眼數(shù)字：2012紹興縣GDP達(dá)到1008.77億元，首次跨入“千億元俱樂部”；全年財(cái)政收入高達(dá)127.78億元，其中完成地方財(cái)政收入70.44億元。

上虞稍遜一籌，2012年財(cái)政總收入72.93億元，其中公共財(cái)政收入39.19億元。反觀紹興市，2012年市級(jí)公共財(cái)政收入實(shí)際執(zhí)行數(shù)為63.75億元。

紹興市發(fā)改委副主任何堅(jiān)剛告訴記者，市縣財(cái)政分灶吃飯，某種程度上，縣長的口袋比市長的口袋要飽得多。

在財(cái)政“省管縣”模式下，省以下的級(jí)次中，最受惠的是紹興縣和上虞市（縣級(jí)市），因?yàn)槭〖?jí)政府將收入考核、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、工作部署等直接下到縣級(jí)政府。地級(jí)市預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與轄區(qū)內(nèi)的縣沒有對(duì)應(yīng)的結(jié)算關(guān)系，市縣之間只在預(yù)算外收入上有結(jié)算關(guān)系。

浙江省委政策研究室區(qū)域發(fā)展處處長胡金生告訴記者，地級(jí)市有行政管轄之名，少有管轄之權(quán)和管轄之利，造成目前“縣強(qiáng)市弱”的格局。

“撤縣設(shè)區(qū)”無疑是市縣權(quán)力再分配，阻力由此而來。對(duì)于并入地級(jí)市的縣級(jí)區(qū)而言，在按規(guī)定向省上繳一定比例的財(cái)政收入之外，還要再向市級(jí)財(cái)政上繳一定比例的財(cái)政收入。

這種區(qū)級(jí)財(cái)政又被戲稱為“半級(jí)財(cái)政”。好比以前是子公司，擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)和管理權(quán)限，現(xiàn)在變成事業(yè)部或分公司，縣市（縣級(jí)市）當(dāng)然不樂意了。

縣級(jí)政府對(duì)于“撤縣設(shè)市”有更大的沖動(dòng)，而“撤縣設(shè)區(qū)”則是地級(jí)市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)張主城區(qū)的迫切要求。

在距離紹興180公里外的湖州市長興縣，“撤縣設(shè)區(qū)”還引發(fā)一場風(fēng)波。2013年5月下著蒙蒙細(xì)雨的一天，數(shù)百人聚集于長興縣政府辦公樓門前，抗議湖州市“吞并”長興縣，最終導(dǎo)致湖州市暫?！俺房h設(shè)區(qū)”計(jì)劃。

據(jù)了解，為了說服紹興縣和上虞市，紹興市出臺(tái)了實(shí)施意見，承諾財(cái)政體制不變、縣級(jí)管理權(quán)限不變、縣級(jí)管理體制不變等“五個(gè)不變”原則。

反對(duì)聲音更多來自上虞。多位紹興官員私下表示，土地管理和規(guī)劃管理按市管區(qū)體制先行調(diào)整到位，“五個(gè)不變”保證三年有效。

區(qū)域競跑

紹興之后，浙江省做大中心城市的路徑逐漸清晰。

如果說紹興的壓力是夾在杭州和寧波之間進(jìn)退維谷，那么浙江省的壓力是近年來增長速度放緩，和江蘇的差距越拉越大。

作為“省管縣”模式的代表，浙江是當(dāng)之無愧的“縣域經(jīng)濟(jì)大省”。數(shù)據(jù)顯示，2012年浙江省GDP達(dá)到3.46萬億元，其中縣域經(jīng)濟(jì)占三分之二，“百強(qiáng)縣”數(shù)量也多年冠居全國。

胡金生告訴記者，浙江的縣域經(jīng)濟(jì)是在改革開放年代中發(fā)展起來的，契合了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)階段性發(fā)展的節(jié)點(diǎn)，但隨著發(fā)展階段和競爭格局的變化，縣域經(jīng)濟(jì)的局限性越來越明顯，如技術(shù)、人才和土地等問題逐漸暴露，導(dǎo)致發(fā)展后勁不足。

浙江省委政策研究室以2010年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)比分析了江浙15市（江蘇8市，浙江7市）GDP總量、工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政收入、出口貿(mào)易和消費(fèi)需求等八項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)和江蘇的差距逐漸拉大。

其中，江蘇8市GDP平均規(guī)模大大高于浙江7市，平均增幅高出1個(gè)百分點(diǎn)；地方財(cái)政收入平均規(guī)模是浙江平均規(guī)模的1.4倍，平均增速高出5.1個(gè)百分點(diǎn)。

浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心執(zhí)行主任陳建軍調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江工業(yè)大縣基本集中在杭州與寧波的外圍，沒有中心城市依托和支撐，縣域發(fā)展情況大不一樣。他在遞交給浙江省政府的調(diào)研報(bào)告中提出“深化發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)”。

“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要中心城市有作為，溫州就是教訓(xùn)，城市功能培育滯后導(dǎo)致企業(yè)外遷，民資外流，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象。”胡金生告訴記者。

多位受訪的學(xué)者向記者表示，浙江省也在反思縣域經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，但爭議仍然存在。在市縣層面，涉及財(cái)權(quán)、事權(quán)的再分配的利益博弈。省級(jí)層面，浙江“省管縣”模式的經(jīng)驗(yàn)已在全國推廣，要主動(dòng)革掉自身優(yōu)勢，決策者需要更大的智慧和勇氣。

外部壓力來自鄰居江蘇省——“市管縣”模式的代表。2013年2月19日，南京市區(qū)劃調(diào)整獲得國務(wù)院批復(fù)，由原11區(qū)2縣精簡為11區(qū)，意味著整個(gè)蘇南區(qū)域結(jié)束“縣域時(shí)代”。

跡象表明，浙江的“撤縣改區(qū)”計(jì)劃是在蘇州“并掉”吳江市（縣級(jí)市）之后提速的，蘇州城區(qū)面積擴(kuò)大至2910平方公里，成了真正意義上的“大蘇州”，直接與上海接壤。

“這對(duì)浙江沖擊很大，也不甘落后?！标惤ㄜ姺治稣f。

殊途同歸

2012年蘇州GDP突破了1.2萬億元，超過杭州、溫州之和，令浙江羨慕不已。

在長三角區(qū)域，上海無疑是龍頭，江蘇和浙江是兩翼。滬寧、滬杭高鐵陸續(xù)通車后，上海龍頭向外輻射和資源匯聚的雙向力量更加強(qiáng)勢。在未來區(qū)域競爭中，主要體現(xiàn)為蘇錫常城市群和杭州灣城市群之間的競爭。

“高鐵將松散、分割狀態(tài)的城市連接起來，城市的邊界不斷延伸，加速了長三角地區(qū)要素資源的流動(dòng)?！睆?fù)旦大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)研究所所長周偉林告訴記者。

區(qū)域競爭的本質(zhì)是要素競爭。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，要素流動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制是追求收益最大化，其在區(qū)域之間流動(dòng)將引起區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的變化。

周偉林說，在現(xiàn)行考核體制下，地方政府都傾向于做大做強(qiáng)城市，謀求本行政單元內(nèi)利益的最大化，防止被矮化或邊緣化，這也是導(dǎo)致城市不斷擴(kuò)大的基本因素。

自1983年推行市管縣以來至今，長三角城市縣級(jí)以上的行政區(qū)劃調(diào)整變更主要包括改革地區(qū)體制實(shí)行市管縣、撤縣設(shè)市、市轄區(qū)調(diào)整、行政級(jí)別升格。每次調(diào)整不僅意味著土地的擴(kuò)張、城市空間的拓展，還意味著對(duì)更多、更大發(fā)展機(jī)會(huì)的占有。

根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，從1978年到2008年，市轄區(qū)的數(shù)量從408個(gè)增加到1997年的727個(gè)，再增加到2008年的856個(gè)。

中央力推新型城鎮(zhèn)化，必須直面城市合理布局的問題。公開數(shù)據(jù)顯示，2012年民政部公布了14起行政區(qū)劃調(diào)整公告，其中有9起涉及“撤縣設(shè)區(qū)”。

新一輪的區(qū)劃調(diào)整仍在加速跑。繼紹興之后，溫州市洞頭縣“撤縣設(shè)區(qū)”方案已經(jīng)浙江省政府上報(bào)國務(wù)院。蘇州和溫州都是改革開放后中國經(jīng)濟(jì)最具活力的增長點(diǎn)，代表了兩種不同的發(fā)展模式，最終在“撤縣設(shè)區(qū)”上殊途同歸。

行政級(jí)別對(duì)中國城市發(fā)展至關(guān)重要。周偉林告訴記者，國外城市發(fā)展的最主要的驅(qū)動(dòng)力是市場因素，中國城市經(jīng)濟(jì)有著突出的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的特征，政府始終起著主導(dǎo)作用。

陳建軍認(rèn)為，城市發(fā)展是集聚和擴(kuò)散的過程，只有集聚到一定程度才會(huì)有擴(kuò)張力，有兼并吸收周邊縣市的能力，“如果沒有完成集聚功能，依靠行政手段是做不好的?！?/p>

過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，地方政府受政績驅(qū)動(dòng)制造了“重資產(chǎn)泡沫”的城鎮(zhèn)化模式，與民生相關(guān)的支出又滯后，形成“一個(gè)腳長、一個(gè)腳短”的局面。

傳統(tǒng)造城模式的弊端日益顯現(xiàn)，在闡述“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”后，《決定》提出要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，讓廣大農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化成果。

11月5日，記者從紹興北站打車出來，路過鏡湖新區(qū)，這是紹興打造大城市的主陣地，正在建設(shè)的項(xiàng)目有行政中心、奧體館、文化館和科技館，還將建設(shè)一批商貿(mào)綜合體、商務(wù)酒店、金融集聚區(qū)、企業(yè)總部。一切似曾相似，紹興能打破這個(gè)魔咒嗎？