中國的生態(tài)脆弱、資源短缺、環(huán)境容量有限，節(jié)能減排對于社會公平、經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)安全十分重要。節(jié)能減排需要用制度保護(hù)。關(guān)鍵要正確處理政府與市場的關(guān)系，政府嚴(yán)格界定節(jié)能減排的制度邊界，讓要素自由流動、平等交換，提高節(jié)能減排效率。

能源和大氣環(huán)境資源均是自然資源資產(chǎn)，化石能源是不可再生資源，大氣環(huán)境的自凈能力是可量化的環(huán)境容量資產(chǎn)。社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展必須要保障能源的安全供給，廉價(jià)、具有環(huán)境負(fù)外部性的化石能源的開采利用，具有重要的公共資源和戰(zhàn)略資源屬性。

美國在1990年起實(shí)行的二氧化硫總量控制，和京都議定書規(guī)定的發(fā)達(dá)國家二氧化碳排放的總量限額，就是大氣環(huán)境資源資產(chǎn)化的實(shí)例。

可見，節(jié)能減排是國家自然資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，有些產(chǎn)權(quán)可以確權(quán)登記到自然法人，例如土地和水資源使用，有些則為全民所有，例如大氣環(huán)境容量。公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可以侵犯。這就要求實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，用制度嚴(yán)格界定節(jié)能減排空間，保障能源和生態(tài)安全。

“嚴(yán)”定邊界要求政府不可缺位，制定和實(shí)施節(jié)能減排的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)等，加強(qiáng)市場監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)責(zé)任。能源安全和環(huán)境健康也意味著政府需要?jiǎng)澏ü?jié)能減排的“紅線”。

1971年，中國能源消費(fèi)總量只有3.91億噸標(biāo)油，為美國總量的25%；2011年，達(dá)到26.13億噸，超過美國總量的15.2%。化石能源的開采會破壞地下水系，使用會燃燒排放大量污染物，化石能源消耗量、污染物排放量、排放標(biāo)準(zhǔn)等與能源安全和環(huán)境承載力相適應(yīng)的數(shù)量和速度，就是節(jié)能減排的“紅線”。

二氧化碳、二氧化硫和大氣微顆粒物排放量也是經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，需要讓市場在配置節(jié)能量、碳排放權(quán)、硫氮排污權(quán)、微顆粒物排放權(quán)等資源中起決定性作用，保障稀缺環(huán)境資源的高效利用。政府要做的是，制定化石能源消耗總量或節(jié)能減排額度或標(biāo)準(zhǔn)，政府不需要在微觀層面規(guī)定哪家企業(yè)的消耗量或排放量，只需監(jiān)管執(zhí)行。

企業(yè)有新技術(shù)產(chǎn)生節(jié)能盈余，可以在市場上出售；企業(yè)達(dá)不到節(jié)能要求，可以在市場上購買節(jié)能額度。對于污染控制，企業(yè)可以自己內(nèi)部治理，也可以外包給專業(yè)環(huán)保公司治理。企業(yè)選擇何種方式來實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)，政府沒有必要也不應(yīng)該干預(yù)市場、干預(yù)企業(yè)行為。

對于高耗能高排放產(chǎn)品，如果企業(yè)能夠滿足排放標(biāo)準(zhǔn)，并不需要政府來判定哪家企業(yè)是“產(chǎn)能過?！被颉奥浜螽a(chǎn)能”，應(yīng)該讓他們在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，政府應(yīng)該依法而不應(yīng)該行政命令“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。

市場對資源配置的決定性作用，不僅僅是表現(xiàn)在生產(chǎn)層面，而且也體現(xiàn)在消費(fèi)層面。以體現(xiàn)資源消費(fèi)累進(jìn)稅的“階梯電價(jià)”為例，如果增量消費(fèi)的電價(jià)超過1元/度，高出了風(fēng)電、太陽光伏發(fā)電的電價(jià)，消費(fèi)者就會傾向去購買風(fēng)電或是光電，甚至在自家房屋上建光伏發(fā)電裝置供電，而不需要政府去下令或者攤派。

節(jié)能減排需要政府有所作為，但不是亂作為；需要讓市場發(fā)揮作用，但不是不作為。例如，節(jié)能減排的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、政策要切合實(shí)際，過高過低都會影響節(jié)能減排的實(shí)效，和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障。

地方保護(hù)落后產(chǎn)能、技術(shù)，損害、侵占的是他人的環(huán)境資產(chǎn)、公共環(huán)境資產(chǎn)，實(shí)際上是違法行為。對于超標(biāo)排放不監(jiān)管、不執(zhí)法，或監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)，屬行政不作為、政府失職，需要承擔(dān)法律責(zé)任。

節(jié)能減排關(guān)乎可持續(xù)發(fā)展，具有公共資源屬性，企業(yè)為自我利益最大化而忽略外部成本，往往產(chǎn)生市場失靈，必須要有政府代表社會或公眾加以修正。因此，節(jié)能減排必需要處理好政府和市場的關(guān)系，政府要在制度制定、監(jiān)管執(zhí)法上不缺位不越位，不干預(yù)市場和企業(yè)微觀決策，讓市場活力得到充分體現(xiàn)，使得節(jié)能減排得以效率實(shí)現(xiàn)。

（作者為中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長）