十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）提出，“著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性”。

1978年的中共十一屆三中全會(huì)開啟了中國(guó)改革的新時(shí)代，農(nóng)民權(quán)利逐步擴(kuò)大，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收，為發(fā)展提供了支持。近年來(lái)，中國(guó)持續(xù)對(duì)外開放凸顯出農(nóng)業(yè)的軟肋。面對(duì)農(nóng)業(yè)先進(jìn)國(guó)家，中國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品不多。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)食品價(jià)格居高不下。2006年至2011年，城市居民的恩格爾系數(shù)甚至略有提高。

當(dāng)務(wù)之急是提高中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。一是改變農(nóng)業(yè)技術(shù)模式，大力發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)；二是革新農(nóng)業(yè)組織體系，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)以及以之為基礎(chǔ)的農(nóng)民專業(yè)合作社；三是改變支農(nóng)方式，提高政府支農(nóng)效率。這三類改革難度都很大，需要更基礎(chǔ)的改革提供動(dòng)力。即促進(jìn)農(nóng)業(yè)要素的市場(chǎng)化，特別是促進(jìn)土地要素的市場(chǎng)化，給農(nóng)民更大的支配土地要素的權(quán)利。

改革方向確定以后，關(guān)鍵是落實(shí)。早在5年前的中共十七屆三中全會(huì)上，已經(jīng)提出了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革方案，一是要調(diào)整“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，使集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)層次向農(nóng)民合作社轉(zhuǎn)變；二是明晰土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變；三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這三項(xiàng)改革意見如果落實(shí)，其意義不可估量。但在過(guò)去5年里，國(guó)家一直沒(méi)有出臺(tái)具體的改革方案，有的內(nèi)容作了一些試點(diǎn)工作，卻沒(méi)有總結(jié)推廣。從調(diào)查看，一些試點(diǎn)的問(wèn)題比較突出，解決問(wèn)題的辦法還不明朗。

此次《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，實(shí)際上主要指明晰土地產(chǎn)權(quán)，使土地可交易，而可交易是可抵押的前提。已有的調(diào)查表明，明晰土地產(chǎn)權(quán)很難一蹴而就。當(dāng)土地承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)久不變的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)后，承包權(quán)實(shí)際上成為農(nóng)民私權(quán)掌控的對(duì)象。對(duì)于這樣一個(gè)重大變革，必須保證起點(diǎn)的公平，否則容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

目前，一些地方的農(nóng)民土地承包權(quán)分配存在不平等現(xiàn)象，農(nóng)民在等待“30年”到期后重新調(diào)整土地。所以，一刀切地在全國(guó)范圍里，以現(xiàn)有承包關(guān)系為基礎(chǔ)，實(shí)行承包權(quán)長(zhǎng)久不變政策并不合適。在承包權(quán)真正轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)權(quán)以后，土地交易還需要規(guī)范，而規(guī)范的制定與落實(shí)任務(wù)仍然十分艱巨。

《決定》重申要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，是有利于解決許多復(fù)雜問(wèn)題的重大改革舉措，但這項(xiàng)改革的推進(jìn)同樣需要慎重。全國(guó)近60萬(wàn)個(gè)行政村擁有約18萬(wàn)平方公里的建設(shè)用地（包括宅基地），如果簡(jiǎn)單推向市場(chǎng)，將意味著出現(xiàn)大量開發(fā)建設(shè)點(diǎn)。其實(shí)這既不必要，也無(wú)可能。那么，什么樣的農(nóng)村建設(shè)用地可以推向市場(chǎng)？規(guī)劃怎么制定？土地用途管制如何落實(shí)？都是需要回答的問(wèn)題。

《決定》還提出，要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)民合作社，這同樣是一個(gè)艱巨任務(wù)。筆者的調(diào)查表明，在小型兼業(yè)農(nóng)戶基礎(chǔ)上形成的合作社很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)。合作社必須做大、做強(qiáng)，必須依靠專業(yè)家庭農(nóng)場(chǎng)獲得發(fā)展。從目前形勢(shì)看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的政策環(huán)境并不具備。一些部門以為合作社越多越好，有的地方給合作社數(shù)量增長(zhǎng)提出指標(biāo)要求。另外一些地方不認(rèn)真支持合作社，卻把資金給了龍頭企業(yè)。解決類似問(wèn)題也需要轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，建立新的思路。

決策機(jī)制本身也要改革，處理好中央與地方的關(guān)系有利于提高決策制定及落實(shí)效率。以土地的規(guī)劃管理與用途管制為例，高度的中央集中控制并不一定有效。好的策略是收放結(jié)合，應(yīng)該中央管理的一定管好，可以由地方管理的交給地方，中央只出臺(tái)規(guī)范性意見。中央可以劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，采取一系列技術(shù)性措施，主要由中央監(jiān)管保護(hù)區(qū)；同時(shí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的土地，可以交給地方管理，中央不再干預(yù)。

只要理順體制，把重大問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)防控體現(xiàn)于政策設(shè)計(jì)中，對(duì)放權(quán)于農(nóng)就不必過(guò)度擔(dān)心。中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力將因農(nóng)民獲得更多權(quán)利保障而穩(wěn)步提高。

（作者為中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任）