十八屆三中全會(huì)關(guān)于“市場在資源配置中起決定性作用”的綱領(lǐng)性概括，成為全面深化改革的鮮明路標(biāo)。明確“市場決定”后，如何理解并實(shí)現(xiàn)全會(huì)提出的另一要求——“更好地發(fā)揮政府的作用”？

更好發(fā)揮政府作用，必須緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用的根本要求，把政府過多干預(yù)微觀事務(wù)的越位之手收回來，激發(fā)市場主體活力；把充當(dāng)市場運(yùn)動(dòng)員的錯(cuò)位角色轉(zhuǎn)過來，讓政府成為維護(hù)市場競爭秩序的保障者；把市場監(jiān)管和公共服務(wù)的缺位職能補(bǔ)上去，讓政府更好地保障或提供公共服務(wù)；把彈性空間過大的管理事務(wù)規(guī)范化、法制化，使必要的職能既有效率也有邊界，提升市場預(yù)期的能見度。

市場取向的改革對政府顯然提出了更高要求。加大行政體制改革力度，是首當(dāng)其沖的改革“大考”，其主要內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理方式、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)等。

“退位”與“補(bǔ)位”

轉(zhuǎn)變政府職能，首要是圍繞減少政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)微觀事務(wù)的直接干預(yù)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。

中央政府部門并不必要過多直接干預(yù)微觀事務(wù)，要繼續(xù)通過簡政放權(quán)，最大限度減少對微觀事務(wù)的行政審批，還要減少其他非審批性手段對微觀事務(wù)的行政干預(yù)。對于直接面向基層、面向眾多市場主體的管理事務(wù)，由地方和基層管理不僅更便民、更有效率，而且相比層層上報(bào)更能減少整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交易成本。中央政府對這類微觀事務(wù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決下放地方和基層。

在放權(quán)問題上，可能會(huì)有種種難以下放的理由，例如控制總量、過剩產(chǎn)能等等，但這并不能構(gòu)成不下放的理由，而應(yīng)該把下放權(quán)力和政策指導(dǎo)配套進(jìn)行。

各級政府都應(yīng)該大幅退出行政手段直接配置資源領(lǐng)域，特別是不宜充當(dāng)市場運(yùn)動(dòng)員的角色，這是一種錯(cuò)位的不當(dāng)手段，嚴(yán)重不符市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。政府所有經(jīng)濟(jì)管理職能都應(yīng)著眼于引導(dǎo)和保障平等競爭的市場秩序和微觀活力，不能無視市場主體痛癢而自成邏輯。

轉(zhuǎn)變職能，還要使退出越位和補(bǔ)上缺位配套進(jìn)行，特別是減少審批應(yīng)當(dāng)與加強(qiáng)市場監(jiān)管配套推進(jìn)，下放權(quán)力要同加強(qiáng)必要的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等政策指導(dǎo)相結(jié)合，防止出現(xiàn)市場秩序真空。要很好吸取歷史上“一放就亂、一亂又收”的教訓(xùn)，通過配套改革堵塞放權(quán)后可能反復(fù)的路徑。

加強(qiáng)政府提供各類公共服務(wù)職能，關(guān)鍵要從根本上建立責(zé)任政府，改革政績評價(jià)機(jī)制，配套推進(jìn)財(cái)稅體制改革。

經(jīng)濟(jì)手段與法律手段

創(chuàng)新政府管理方式，是實(shí)現(xiàn)國家治理、政府治理現(xiàn)代化的深刻改革。

中央政府宏觀調(diào)控要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、機(jī)制化，并逐步實(shí)現(xiàn)法制化。要以財(cái)政、貨幣政策的經(jīng)濟(jì)手段為科學(xué)宏觀調(diào)控的主要手段，減少不規(guī)范、隨意性手段的運(yùn)用，特別是不能把直接對微觀事務(wù)實(shí)行的行政干預(yù)擴(kuò)大為宏觀調(diào)控手段。

實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控機(jī)制化，需要更好建立有關(guān)部門間的協(xié)同機(jī)制，建立有序的程序規(guī)則、決策要件、手段邊界，給市場釋放必要的可預(yù)期能見度，這對維系市場活力十分必要。

宏觀調(diào)控在同一市場內(nèi)只應(yīng)有一層調(diào)控主體，就是中央政府，各級地方政府一般不應(yīng)有獨(dú)立宏觀調(diào)控職能，不能事事都要上下對口。

地方政府離微觀主體更近、更直接，需要加強(qiáng)的是公共服務(wù)、市場監(jiān)管等職責(zé)。填補(bǔ)這些職責(zé)主要應(yīng)該完善法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，而非強(qiáng)化行政手段。

需要通過加強(qiáng)立法加以規(guī)范，提升政府責(zé)任主體意識和微觀主體法制意識、權(quán)利意識。完善和規(guī)范經(jīng)濟(jì)手段和法律手段與減少直接行政手段相配套，才能使轉(zhuǎn)變政府職能更可靠，更制度化。例如市場監(jiān)管是事中事后以法律為依據(jù)的監(jiān)管，只有加快完善市場監(jiān)管的手段，才能更有力地對減少審批手段創(chuàng)造條件。

創(chuàng)新政府管理方式的另一個(gè)重要方面，是要利用社會(huì)力量形成有效政府治理，改變事無巨細(xì)都?xì)w政府管理的局面。

這里包括兩個(gè)層面，第一層是把本應(yīng)或本可由社會(huì)組織承擔(dān)的職能，要移交社會(huì)組織；第二層是本屬政府職能的事項(xiàng)，也并不必然都由政府直接操作，有一些可以通過購買服務(wù)方式交由社會(huì)組織承擔(dān)，某些公共服務(wù)可以通過競爭加監(jiān)管手段引入經(jīng)濟(jì)主體提供。

只要推進(jìn)權(quán)責(zé)體系健全、完善市場秩序和監(jiān)管，即使需要政府加大投入的公共性、民生性領(lǐng)域，也可以引入或配套民間社會(huì)資本，讓政府從各種準(zhǔn)經(jīng)營角色中逐步退出，更大發(fā)揮市場主體、社會(huì)主體的活力。

橫向與縱向優(yōu)化

優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，即以政府機(jī)構(gòu)改革為載體，完善行政權(quán)責(zé)體系與工作機(jī)制，這是轉(zhuǎn)變政府職能的必要保障。這一改革任務(wù)有兩條主線：

一是在同一層政府部門橫向關(guān)系上，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，進(jìn)一步解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、責(zé)任不清問題。某些責(zé)任扯皮不清，本來是管的部門過多造成的，有時(shí)反而會(huì)成為進(jìn)一步增加機(jī)構(gòu)和編制的理由。為此，確定政府部門職責(zé)，不能只說權(quán)，不說責(zé)，應(yīng)當(dāng)先明確哪件事情出了問題，應(yīng)該由哪個(gè)部門承擔(dān)責(zé)任，先有責(zé)任，以責(zé)溯權(quán)，才能更好實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的職能配置。

政府機(jī)構(gòu)和編制適應(yīng)發(fā)揮市場作用的要求，還有進(jìn)一步精簡優(yōu)化的空間。大部門制改革應(yīng)該主要從職能歸類融合方面理解，不是把外部結(jié)構(gòu)搬到內(nèi)部結(jié)構(gòu)，變外部扯皮搬到內(nèi)部扯皮，要在“大部門”內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化上深化改革，優(yōu)化流程，建設(shè)職能科學(xué)、流程順暢、運(yùn)行高效的服務(wù)型政府。

二是在政府縱向關(guān)系上，優(yōu)化縱向行政層級和職責(zé)。中國的五級政府管理并不比其他國家三級政府管理更有效率，在減少政府對微觀事務(wù)干預(yù)基礎(chǔ)上，要研究減少政府層級的途徑，積極探索省直管縣（市）改革。

由于各層政府所轄行政區(qū)域的數(shù)量差別較大，需要認(rèn)真考慮行政區(qū)劃設(shè)置與各層政府管理幅度的匹配，為減少政府層級創(chuàng)造條件。探索政府管理事項(xiàng)實(shí)行事權(quán)分級管理體制，逐步形成適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求和治理效率的中央和地方事權(quán)關(guān)系。

圍繞市場與政府關(guān)系的調(diào)整，還必須加快建立現(xiàn)代財(cái)稅制度，在明確事權(quán)基礎(chǔ)上健全財(cái)力與事權(quán)相匹配、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

改革稅制，構(gòu)建和完善地方稅體系，在考慮增加必要稅種的同時(shí)，必須考慮在總量上不能再增加稅負(fù)總水平，研究政府稅負(fù)占GDP比例的穩(wěn)定機(jī)制，扭轉(zhuǎn)該比例近20年的長期上升趨勢。未來中國面臨資源稅、房產(chǎn)稅、環(huán)境稅乃至其他財(cái)產(chǎn)稅等稅種的加稅因素，雖然對調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型十分必要，但從穩(wěn)定稅負(fù)水平考慮，還需配套設(shè)計(jì)減負(fù)措施，特別要進(jìn)一步支持小微企業(yè)減輕稅負(fù)，以維護(hù)市場活力和公平競爭。

（作者為國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所所長）