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        遲到的監(jiān)管者

        2013-12-31 00:00:00劉亮
        財(cái)經(jīng)國家周刊 2013年19期

        坊間傳聞的成立時(shí)間8月已過,國家鐵路局(下稱國鐵局)何時(shí)正式掛牌,依然沒有明確時(shí)間表。

        “國鐵局和中鐵總還沒完全分開,仍然在一起辦公,工作也還是混在一起?!?月29日,一位鐵路專家向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者透露,國務(wù)院希望國鐵局盡快組建完成,國鐵局和中國鐵路總公司(下稱中鐵總)徹底分開的時(shí)間,也越早越好,但實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),需要做大量復(fù)雜的工作,“預(yù)計(jì)到今年年底,國鐵局能夠初步組建完成就很不錯(cuò)了?!?/p>

        延期掛牌

        2013年3月中旬,根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案,將原鐵道部一分為三,組建國鐵局和中鐵總,以及將原鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃等行政職責(zé),劃入交通運(yùn)輸部。

        按照國務(wù)院要求,中編辦應(yīng)于3月底前制定印發(fā)“三定”方案,但直到5月15日,中編辦才對外公布《國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(以下簡稱:“三定”方案),這個(gè)環(huán)節(jié)便已經(jīng)延遲。

        此后,曾有媒體預(yù)計(jì),國鐵局會(huì)在7月底掛牌。然而按照“三定”方案,國鐵局搭建起框架,工作人員基本確認(rèn)后,國鐵局進(jìn)一步的組建工作反而變得較為遲緩。國鐵局將設(shè)立7個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)管局,截至8月底,這項(xiàng)工作尚未展開。

        國鐵局的辦公地點(diǎn),定在位于北京市復(fù)興路6號(hào)原北京鐵路局院內(nèi)。北京鐵路局的辦公大院被隔出來一部分,交給國家鐵路局使用。但截至8月底,這些辦公室尚未裝修完畢。

        “辦公室問題并不是國鐵局尚未掛牌成立的主因?!苯咏鼑F局的人士表示,關(guān)鍵是很多已確定要去國鐵局的工作人員,目前還不清楚去后具體該做什么,該如何開展監(jiān)督管理工作,“而這些內(nèi)容,現(xiàn)在還在討論之中”。

        “預(yù)計(jì)國鐵局將在今年年底組建完成,并掛牌成立?!耙晃粐F局人士向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示。

        職責(zé)劃分尚未清晰

        事實(shí)上,尚未正式掛牌的國鐵局,已經(jīng)開始承擔(dān)起部分職責(zé)。

        一位接近國鐵局的人士告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者,2013年8月,國際鐵路合作組織會(huì)議在哈薩克斯坦召開。按照“三定”方案,國鐵局有開展鐵路政府間有關(guān)國際交流合作的職責(zé),國鐵局需要派人參會(huì)。而由于現(xiàn)階段開展國際鐵路合作,仍然需要中鐵總?cè)ネ瓿?,中鐵總也得派人參加。最后,國鐵局和中鐵總都派了人,組成了一個(gè)聯(lián)合代表團(tuán),由國家鐵路局運(yùn)輸監(jiān)督管理司一位副司長帶隊(duì)參會(huì)。

        按照“三定”方案,國鐵局還有更多重要職責(zé),包括擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施;制定鐵路安全監(jiān)督管理辦法,并負(fù)責(zé)鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理;負(fù)責(zé)擬訂規(guī)范鐵路運(yùn)輸和工程建設(shè)市場秩序政策措施,并組織實(shí)施等。

        由于鐵路系統(tǒng)長期政企不分,在政企分開改革中,哪些是政府職責(zé),應(yīng)交由國鐵局,哪些是市場職能,應(yīng)留在企業(yè),仍然尚未梳理界定,國鐵局行使職責(zé)所需的大量規(guī)范也尚未擬定。

        一個(gè)例子是,8月29日,高鐵三型板式無砟軌道標(biāo)準(zhǔn)制訂會(huì)在北京召開。這項(xiàng)工作涉及原鐵道部科技司、運(yùn)輸局、建設(shè)司、質(zhì)檢總站和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院等單位,正在組建中的國家鐵路局和中國鐵路總公司均派人參會(huì)。

        一位與會(huì)專家介紹,過去高鐵標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)編制了不少,都是由原鐵道部牽頭編制,不分企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),編制得很細(xì)。但這些標(biāo)準(zhǔn)都是中國的科研、鐵建、運(yùn)營機(jī)構(gòu)多年總結(jié)出來的,如果編制過細(xì),國外機(jī)構(gòu)就能輕易掌握技術(shù)細(xì)節(jié),讓高鐵喪失走出去的談判籌碼。

        所以,在會(huì)上 專家們就提出,政府編訂的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要粗線條一些,企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以盡可能詳細(xì),但該保密的保密。

        “國鐵局和中鐵總的人表示會(huì)考慮采納?!痹撆c會(huì)專家透露,“其實(shí),編制這類標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則,應(yīng)該成為國鐵局的規(guī)范和制度,以便在開展類似工作時(shí),做到有章可循。”

        另一方面,交通運(yùn)輸部的“三定”方案還沒制訂頒布,這也影響了國鐵局組建的進(jìn)程。

        過去,國家沒有制訂綜合運(yùn)輸規(guī)劃的部門,綜合運(yùn)輸規(guī)劃職責(zé)由國家發(fā)改委承擔(dān),這次機(jī)構(gòu)改革希望將該職責(zé)交給交通運(yùn)輸部。國家發(fā)改委是否愿意順利交權(quán),將決定這項(xiàng)工作的進(jìn)展。

        而按照“三定”方案,國鐵局也有參與研究鐵路發(fā)展規(guī)劃、政策等工作的職責(zé),上級機(jī)構(gòu)的“三定”方案未定,也使國鐵局的相關(guān)具體職責(zé)難以確定。

        也有專家指出,從目前的“三定”方案來看,國鐵局的監(jiān)管的內(nèi)容比較窄,應(yīng)該賦予國鐵局更多職責(zé)。

        國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌告訴記者,目前,國鐵局的監(jiān)管職責(zé)主要集中在工程、運(yùn)輸安全領(lǐng)域,在經(jīng)濟(jì)層面的監(jiān)管則比較弱,但未來國鐵局能否對鐵路行業(yè)實(shí)施有效經(jīng)濟(jì)監(jiān)管,卻是能否吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路的重要一環(huán)。

        劉斌建議,對鐵路系統(tǒng)的監(jiān)管,應(yīng)該涉及鐵路企業(yè)是否開展不正當(dāng)競爭、是否侵害消費(fèi)者權(quán)益、是否展開關(guān)聯(lián)交易,以及是否存在行業(yè)壟斷行為等環(huán)節(jié)。甚至對于鐵路的造價(jià)等問題,都應(yīng)該賦予國鐵局監(jiān)管的職責(zé)。

        此前,有觀察人士指出,中鐵鐵建、中國中鐵等鐵建企業(yè),就一直認(rèn)為原鐵道部利用自己一家獨(dú)大優(yōu)勢壓低造價(jià),并希望有一個(gè)公平機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決監(jiān)管。

        北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授榮朝和則建議,應(yīng)該將國家發(fā)改委管理鐵路運(yùn)價(jià)的職責(zé)交給國鐵局,并且賦予國鐵局監(jiān)管鐵路企業(yè)間業(yè)務(wù)聯(lián)系的職責(zé)。

        如何監(jiān)管?

        組建國家鐵路局的另一個(gè)難題,就是一個(gè)副部級的國家局,如何有效監(jiān)管正部級央企?

        行政監(jiān)管部門和運(yùn)營企業(yè)的關(guān)系,是一個(gè)具有中國特色的難題,由于中國的很多國企有行政級別,從歐美引入的政府監(jiān)管理論,在現(xiàn)實(shí)中有可能遇到麻煩甚至失效。鐵路改革也是如此。

        國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時(shí)紅秀認(rèn)為,中國民航局能夠有效監(jiān)管包括三大國有航企在內(nèi)的航空公司,中國民航局擁有航線運(yùn)營支配權(quán),是一個(gè)重要原因,民航局以此有效制約航空公司。

        但在鐵路改革中,鐵路規(guī)劃將主要由交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé),建設(shè)運(yùn)營則是中鐵總完成。這意味著,國鐵局作為行業(yè)監(jiān)管部門,將缺少有效的行政手段來制約鐵路企業(yè)。

        時(shí)紅秀認(rèn)為,要讓政府機(jī)構(gòu)對行業(yè)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管,解決辦法有兩個(gè)方向,或是按照行政主導(dǎo)思路,提高政府監(jiān)管部門級別,但這只是權(quán)宜之計(jì);或是真正建立健全相關(guān)法律,強(qiáng)化專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán),讓專業(yè)的監(jiān)管部門執(zhí)行法律法規(guī),進(jìn)行政府監(jiān)管,不存在也無所謂級別的問題。

        所以,鐵路改革需要修訂《鐵路法》,以及交通行業(yè)的一些相關(guān)法律法規(guī),為國鐵局進(jìn)行有效行業(yè)監(jiān)管,提供法律依據(jù)?,F(xiàn)行的《鐵路法》于1991年頒布施行,是在政企不分的傳統(tǒng)體制下制定的,更多體現(xiàn)當(dāng)時(shí)鐵路體制的訴求,目前形勢發(fā)生變化,體制改革已經(jīng)走到了法律的前面。

        劉斌認(rèn)為,國鐵局和中鐵總最終將建立起監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。政府監(jiān)管并不一定非要拿某項(xiàng)行政權(quán)力,來制約監(jiān)管對象。受監(jiān)管的行業(yè),只要企業(yè)進(jìn)入,就必須滿足監(jiān)管要求,否則就有可能被清除出市場,單位級別不應(yīng)該影響這種監(jiān)管關(guān)系。

        也有專家提醒,國鐵局應(yīng)該研究電監(jiān)會(huì)建立又被撤銷的案例,從中吸取教訓(xùn),避免重蹈覆轍。

        電網(wǎng)公司與鐵路企業(yè)相似,都是網(wǎng)絡(luò)型企業(yè),隨著規(guī)模增加,邊際成本遞減,所以都會(huì)努力追求規(guī)模效應(yīng),電力企業(yè)做大后話語權(quán)很大,導(dǎo)致多元化的電力市場難以形成,電監(jiān)會(huì)實(shí)際上是“無市可監(jiān)”。同時(shí),電力項(xiàng)目審核權(quán)、電價(jià)定價(jià)權(quán)在國家發(fā)改委,電監(jiān)會(huì)被實(shí)質(zhì)性架空進(jìn)而邊緣化,最終在本輪機(jī)構(gòu)改革中被取消。

        監(jiān)管真空已現(xiàn)

        鐵路政企分開改革,既要面臨利益調(diào)整,也必須面對體制機(jī)制變革,更多新問題也隨之顯現(xiàn)。

        比如,在鐵道部被拆分過程中,鐵路建設(shè)方面已經(jīng)出現(xiàn)監(jiān)管真空。

        一位中國鐵建人士介紹,中鐵總對自己的鐵路建設(shè)項(xiàng)目,工程質(zhì)量監(jiān)督一天都沒有停下來,安全監(jiān)管沒有弱化。

        問題在于,原來地方鐵路、鐵路專用線建設(shè),是由鐵道部委托各鐵路局進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管,但在鐵路改革后,對這些鐵路的監(jiān)管卻出現(xiàn)了空窗期。

        一家內(nèi)蒙古民營企業(yè)的管理人員告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者,當(dāng)?shù)赜卸鄺l民資參與的地方鐵路將逐步竣工,但這些鐵路建設(shè)期間的質(zhì)量誰來監(jiān)管?建成竣工驗(yàn)收該履行何種手續(xù)?

        投資企業(yè)不清楚,只能咨詢地方鐵路局,但鐵路局說,現(xiàn)在自己已經(jīng)是企業(yè)了,只負(fù)責(zé)監(jiān)管自己的鐵路,別人的不管。他們只能又打報(bào)告,咨詢自治區(qū)發(fā)改委鐵路辦公室。

        2012年9月,內(nèi)蒙古自治區(qū)頒布實(shí)施了《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收實(shí)施意見》,能解決竣工驗(yàn)收的問題,但對于質(zhì)量監(jiān)管,自治區(qū)鐵路辦也暫時(shí)找不到解決辦法,只能在今年8月,組織人員赴東三省考察學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。

        考察發(fā)現(xiàn),遼寧省2004年就以政府令的形式頒布了《遼寧省地方鐵路管理暫行辦法》,而吉林省2006年已經(jīng)頒布了經(jīng)省人大通過的《吉林省地方鐵路條例》。

        有了這些先例,內(nèi)蒙古鐵路辦也準(zhǔn)備在2013年年底前,出臺(tái)一個(gè)地方鐵路管理辦法。但又有人建議說,應(yīng)該等國鐵局的相關(guān)監(jiān)督管理辦法出臺(tái),再出臺(tái)地方鐵路管理辦法,否則有可能會(huì)出現(xiàn)政策沖突。這讓自治區(qū)鐵路辦左右為難起來。

        事實(shí)上,不僅地方鐵路建設(shè)方面出現(xiàn)了監(jiān)管真空,一些業(yè)內(nèi)人士對未來地區(qū)鐵路監(jiān)管局的監(jiān)管能力也感到擔(dān)憂。

        根據(jù)“三定”方案,國鐵局下設(shè)沈陽、上海、廣州等7個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局,每局行政編制50名。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì),地區(qū)監(jiān)管局將重點(diǎn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鐵路工程建設(shè)安全監(jiān)督管理工作。

        問題是,在原鐵道部時(shí)期,18個(gè)鐵路局都設(shè)有工程質(zhì)量監(jiān)督站,每站至少都有數(shù)十人,隸屬于鐵道部質(zhì)監(jiān)總站,但人事關(guān)系在地方鐵路局。而未來每個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)管局編制只有50人,卻要輻射更大的片區(qū)。業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心,這些人根本忙不過來,安全監(jiān)管工作可能出現(xiàn)弱化,“所以,地區(qū)監(jiān)管局未來的工作方式也還在討論,職責(zé)如果太多跟本就實(shí)現(xiàn)不了?!?/p>

        國鐵局可能已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問題。該局雖然尚未組建完成,便已經(jīng)擴(kuò)容。

        接近國鐵局的人士介紹,按照國務(wù)院此前的“三定”方案,并未提出在北京設(shè)立地區(qū)鐵路監(jiān)管局,但現(xiàn)在,國鐵局將在北京設(shè)立辦事處,這個(gè)辦事處有30多人的編制,辦公地點(diǎn)與國鐵局相同,其職責(zé)與其他7個(gè)地方鐵路監(jiān)管局職責(zé)相同,主要負(fù)責(zé)華北地區(qū)鐵路系統(tǒng)的監(jiān)督管理工作。

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