時(shí)隔數(shù)月，中國(guó)烹飪協(xié)會(huì)仍在等待兩部委的“裁決”結(jié)果。

3月7日，該協(xié)會(huì)向國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司發(fā)函，建議規(guī)范餐飲行業(yè)價(jià)格調(diào)節(jié)基金的征收管理。7月19日，又向財(cái)政部綜合司發(fā)函，建議在餐飲行業(yè)免征價(jià)格調(diào)節(jié)基金。

價(jià)格調(diào)節(jié)基金的存廢爭(zhēng)議再次被掀起。這項(xiàng)1988年就誕生的地方非稅收入，一直受到質(zhì)疑，但并未因此被廢除，反而逐漸發(fā)展，目前已有相當(dāng)規(guī)模。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)價(jià)格調(diào)節(jié)基金籌集額為230.2億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的0.22%，籌資額10億元以上的省份有山西、內(nèi)蒙古、廣東、陜西等，籌資額最低的安徽為0.05億至0.1億元。

財(cái)政部綜合司基金調(diào)節(jié)處處長(zhǎng)邱江濤對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，該部一直把價(jià)格調(diào)節(jié)基金視為違法違規(guī)設(shè)立的地方基金，但苦于沒有能力強(qiáng)制地方政府停止征收。

但據(jù)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，同樣對(duì)該基金擁有管理權(quán)限的發(fā)改委卻一直認(rèn)為該基金在保證供應(yīng)、平抑物價(jià)方面作用明顯，地方政府可以征收。

兩部委截然相反的態(tài)度，使價(jià)格調(diào)節(jié)基金的演進(jìn)更具戲劇性，未來何去何從，不僅體現(xiàn)各種利益的博弈，更是成為中國(guó)不斷規(guī)范政府非稅收入等行為的現(xiàn)實(shí)樣本。

征收亂局

所謂價(jià)格調(diào)節(jié)基金，是指在重要的農(nóng)產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品、與百姓生活息息相關(guān)的副食品和防災(zāi)抗災(zāi)防疫商品價(jià)格發(fā)生異動(dòng)時(shí)，為穩(wěn)定這些商品價(jià)格而使用的應(yīng)急調(diào)整基金。

1987年6月，廣東省物價(jià)局首先提出在大中城市建立價(jià)格調(diào)節(jié)基金制度，并于次年實(shí)施，之后在全國(guó)逐漸推廣普及。1998年實(shí)施的《價(jià)格法》27條規(guī)定，“政府可以建立重要商品儲(chǔ)備制度，設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金，調(diào)控價(jià)格，穩(wěn)定市場(chǎng)。”

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，目前全國(guó)有27個(gè)省市設(shè)立了價(jià)格調(diào)節(jié)基金。在具體籌集渠道上，尚無統(tǒng)一規(guī)定。其中，北京、新疆、浙江寧波、寧夏銀川等四地通過地方財(cái)政撥款方式設(shè)立價(jià)格專項(xiàng)調(diào)控基金。

另外，有23個(gè)省市通過向社會(huì)企業(yè)征收的方式建立該基金，并且在征收范圍及征收標(biāo)準(zhǔn)上存在很大差異。既有向當(dāng)?shù)厮衅髽I(yè)征收，也有向特定行業(yè)或特定領(lǐng)域征收。

其中，山西的規(guī)定是，一般企業(yè)按實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅三稅之和的1.5%計(jì)征。湖北則按納稅人實(shí)際繳納的三稅稅額的1% 計(jì)征。廣東的規(guī)定有：對(duì)批發(fā)環(huán)節(jié)的成品油按0.02 元/升征收；省級(jí)電網(wǎng)每年銷售電量則按0.003 元/千瓦時(shí)征收，等等。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授許光建表示，由于《價(jià)格法》對(duì)價(jià)格調(diào)節(jié)基金的規(guī)定很籠統(tǒng)，導(dǎo)致各地方政府都各自發(fā)揮，這也是目前一些行政事業(yè)性收費(fèi)亟待規(guī)范的普遍問題。

2012年，全國(guó)政協(xié)委員孫貴寶在政協(xié)提案中正式提出應(yīng)規(guī)范價(jià)格調(diào)節(jié)基金。他介紹，截至2011年底，全國(guó)價(jià)格調(diào)節(jié)基金籌集額達(dá)230.2億元，全國(guó)有20多個(gè)省區(qū)根據(jù)價(jià)格法各自出臺(tái)管理辦法，但由于缺少實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致各地出現(xiàn)多頭征稅、重復(fù)征收、代征代收等現(xiàn)象。

此外，一些地方的價(jià)格調(diào)節(jié)金存在使用不足、管理費(fèi)用偏高的問題。2011年底，全國(guó)價(jià)格調(diào)節(jié)基金余額約為37.9億元。山西、遼寧、廣東等11個(gè)省份余額在1億元以上；山東省累計(jì)征收50多億元，僅使用20億元。而且，有些地方代征費(fèi)用占到代征額的10%，并且這部分管理費(fèi)用長(zhǎng)期游離于公眾視野之外。

部門之爭(zhēng)

中國(guó)烹飪協(xié)會(huì)2013年3月和7月的兩次申請(qǐng)函，背后有其苦衷。

據(jù)悉，受大環(huán)境影響，2013年以來全社會(huì)餐飲行業(yè)收入同比增加8.7%，遠(yuǎn)低于食材成本及相關(guān)費(fèi)用的增速，其中限額以上餐飲企業(yè)收入下滑2.2%。

中國(guó)烹飪協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)馮恩援對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，餐飲行業(yè)的整體情況不好時(shí)，稅負(fù)問題就更突出，目前全國(guó)有17個(gè)省市對(duì)餐飲行業(yè)征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，有些省市如福建、海南、黑龍江等地按營(yíng)業(yè)額的1%征收。

就此問題，邱江濤對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者回應(yīng)，該部一直認(rèn)為目前在各地征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金違法違規(guī)。

財(cái)政部的依據(jù)是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，“征收政府性基金必須嚴(yán)格按國(guó)務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部審批，重要的報(bào)國(guó)務(wù)院審批?！?/p>

盡管《價(jià)格法》規(guī)定地方政府可以“設(shè)立”價(jià)格調(diào)節(jié)基金，但并未授予其直接征收權(quán)。目前所有地方的價(jià)格調(diào)節(jié)基金都未走上報(bào)財(cái)政部的程序。

為規(guī)范政府性基金收繳，自2004 年初至今，財(cái)政部每年公布一次《全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄》，并規(guī)定凡未列入其中以及未經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)的政府性基金，公民、法人和其他社會(huì)組織應(yīng)拒絕繳納。2004年以來，價(jià)格調(diào)節(jié)基金從未被納入該目錄。

但國(guó)家發(fā)改委對(duì)這一基金持支持態(tài)度。2011年10月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳在《關(guān)于地方政府是否有權(quán)設(shè)立和征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金問題的復(fù)函》中明確：地方政府設(shè)立并完善價(jià)格調(diào)節(jié)基金管理，增強(qiáng)價(jià)格調(diào)控監(jiān)管能力，《價(jià)格法》有明確規(guī)定，相關(guān)文件有明確要求，無需報(bào)國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)。截至記者發(fā)稿時(shí)為止，國(guó)家發(fā)改委未就這一問題給予正面回復(fù)。

北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，政府性基金的設(shè)立有嚴(yán)格規(guī)定，價(jià)格調(diào)節(jié)基金涉及納稅人基本財(cái)權(quán)，必須遵循國(guó)務(wù)院給財(cái)政部的授權(quán)，通過財(cái)政部審批，否則就是違法。

但是財(cái)政部很難直接強(qiáng)制各地方政府停止征收。對(duì)此邱江濤表示很無奈，法律并未賦予財(cái)政部此項(xiàng)權(quán)力，因此僅能通過一些個(gè)案批復(fù)，并抄送相應(yīng)地方政府的形式表達(dá)對(duì)此基金的態(tài)度。

管理非稅收入

由于發(fā)改委和財(cái)政部觀點(diǎn)不一，對(duì)價(jià)格調(diào)節(jié)基金整體廢除的期待可能遙遙無期，很多有話語權(quán)的企業(yè)正竭力為自己爭(zhēng)取免征機(jī)會(huì)。

一位接近財(cái)政部的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，已有不少大型國(guó)有企業(yè)通過向財(cái)政部單獨(dú)申請(qǐng)的辦法，獲得了后者批復(fù)，獲準(zhǔn)拒絕繳納價(jià)格調(diào)節(jié)基金，企業(yè)再拿此類批復(fù)函與地方政府博弈，最終得以豁免。但是，個(gè)別企業(yè)的單打獨(dú)斗力量有限，對(duì)于規(guī)模小和相對(duì)弱勢(shì)的企業(yè)無濟(jì)于事。

對(duì)于價(jià)格調(diào)節(jié)基金的未來，邱江濤直言，如果要全面清理價(jià)格調(diào)節(jié)基金，最根本的辦法是修改《價(jià)格法》，但是目前此議程并未進(jìn)入相應(yīng)修法程序。

他說，對(duì)于財(cái)政部而言，解決價(jià)格調(diào)節(jié)基金問題，目前比較現(xiàn)實(shí)的路徑是，利用今年幾部委聯(lián)合向國(guó)務(wù)院上報(bào)資源稅改革方案的機(jī)會(huì)，清理各地向資源能源企業(yè)亂收費(fèi)的措施。由于大部分省份的價(jià)格調(diào)節(jié)基金都會(huì)向資源類企業(yè)征收，如果國(guó)務(wù)院清理亂收費(fèi)的措施落實(shí)，將為全面清理該基金打下一定基礎(chǔ)。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示，類似價(jià)格調(diào)節(jié)基金這樣的政府性基金較多，如山西和內(nèi)蒙古的“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金”等，都屬于地方政府的非稅收入，多年來，這部分非稅收入處于中央默許、地方頻繁增設(shè)狀態(tài)，征繳和管理都比較混亂。

蘇明認(rèn)為，未來在財(cái)稅方面，中央和地方政府應(yīng)該實(shí)行“大集中、小分散”的模式管理，即中央在財(cái)權(quán)和稅權(quán)上實(shí)現(xiàn)“大集中”，而在具體稅目、征收對(duì)象和稅率在區(qū)間內(nèi)的浮動(dòng)情況則實(shí)現(xiàn)地方政府的“小分散”。

“目前，地方政府征收的很多費(fèi)和基金就分散過度，應(yīng)進(jìn)一步收緊，實(shí)現(xiàn)小分散，這樣才能達(dá)到對(duì)政府性基金這樣的非稅收入管理的目的?！碧K明說。

北京大學(xué)法學(xué)院一位教授表示，規(guī)范地方非稅收入是一個(gè)龐大工程，雖然價(jià)格調(diào)節(jié)基金在其中所占份額不大，但是可以此為切口深入，將非稅收入納入預(yù)算管理。