爭(zhēng)議數(shù)月未決之后，楊先生所在研究院近日又開了一次會(huì)，來討論本單位到底是一個(gè)什么樣的單位。

2011年3月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，啟動(dòng)事業(yè)單位分類改革。推進(jìn)下去，便發(fā)生了諸多類似于楊先生所在研究院的戲劇性變化。

作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位下設(shè)、具有獨(dú)立法人資格的研究機(jī)構(gòu)，該研究院在事業(yè)單位改革的前提，即分類定性上糾纏多時(shí)。

今年第一次關(guān)于這個(gè)主題的會(huì)議，做出將本單位劃入“公益二類”的判斷。但隨后引發(fā)各種內(nèi)部爭(zhēng)議，且不被上級(jí)認(rèn)可。

“上報(bào)到總部后，上面不是很滿意，被打回來，讓再重新報(bào)一遍?！睏钕壬鷮?duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說，經(jīng)過再次開會(huì)討論，研究院又以“公益一類”上報(bào)。

按中央精神，事業(yè)單位分承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三大類，大類中還有小類，如公益一類為財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障正常業(yè)務(wù)，公益二類則為經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助加市場(chǎng)配置資源。

兩年多前定調(diào)的這場(chǎng)大改革，涉及三千萬“事業(yè)人”何去何從，目前仍在緊張地劃分類別。具體單位舉棋難定，整體改革步履維艱。

去復(fù)合化

2011年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，以及與之配套的11個(gè)文件，被認(rèn)作是事業(yè)單位改革的頂層設(shè)計(jì)。

今年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，“穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革”赫然在列，要求推進(jìn)事業(yè)單位人事、收入分配和社會(huì)保險(xiǎn)制度等改革，加快管辦分離和建立法人治理機(jī)構(gòu)。

據(jù)中央精神，本輪事業(yè)單位改革的任務(wù)之一是純化事業(yè)單位類別，改革初步目的是僅存新型體制機(jī)制下的公益類事業(yè)單位。

按國務(wù)院安排，從2011年后的5年內(nèi)，要在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，行政類和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類改革基本完成，公益類在人事、收入、社保、財(cái)稅和編制等方面取得明顯進(jìn)展。

2012年8月，時(shí)任中編辦主任王東明曾公開表示，事業(yè)單位清理規(guī)范已基本結(jié)束。對(duì)于劃分類別的步驟，全國各省市正緊張進(jìn)行。

而改革首先面對(duì)的問題是，現(xiàn)實(shí)中很多事業(yè)單位屬復(fù)合型。因此，現(xiàn)有的分類標(biāo)準(zhǔn)讓這些單位在執(zhí)行時(shí)頗感為難。

以公路、港航機(jī)構(gòu)為例，其機(jī)構(gòu)普遍同時(shí)承擔(dān)行政管理、公益服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)三種功能，任何單項(xiàng)職能都不能作為確定類別的主要依據(jù)。

“本輪改革要求按主要職責(zé)任務(wù)和發(fā)展方向確定類別，對(duì)其他職能進(jìn)行調(diào)整，也就是完全‘去復(fù)合’，這意味著改革到位后復(fù)合型事業(yè)單位將不復(fù)存在，”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家表示，針對(duì)這類事業(yè)單位，可能會(huì)采取拆分方式，比如將其具有參公性質(zhì)的部門，劃入行政類；將一般的業(yè)務(wù)部門，劃入公益類。

以竹所在的國家行政學(xué)院為例，參照公務(wù)員管理的行政部門，可能將被分類進(jìn)入行政類，而以教研為主的教職部門，可能會(huì)被劃入公益一類事業(yè)單位。

一些省市也針對(duì)此問題各自尋求解決辦法。浙江省即專門出臺(tái)《關(guān)于少數(shù)復(fù)合型事業(yè)單位分類的指導(dǎo)意見》，對(duì)能將非行政管理職能剝離的公路、港航機(jī)構(gòu)，可確定為監(jiān)督管理類，對(duì)不能剝離的可暫時(shí)確定為社會(huì)公益類。

重慶的做法為：結(jié)合機(jī)構(gòu)編制部門明確的職責(zé)任務(wù)和事業(yè)單位實(shí)際履行職能情況進(jìn)行綜合分析，判斷其主要職能是履行行政職能還是履行公益職能。

國家行政學(xué)院法學(xué)部教授任進(jìn)說：“他們的判斷標(biāo)準(zhǔn)是，所履行的行政職能在單位承擔(dān)職責(zé)任務(wù)中的地位，輔以實(shí)施具體行政行為的工作業(yè)務(wù)量、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、工作人員、工作經(jīng)費(fèi)占比等因素，進(jìn)行綜合研判。”

“擠”與“靠”

6月25日，中編辦召集部分省市編辦負(fù)責(zé)人召開座談會(huì)，一方面是讓各省交流經(jīng)驗(yàn)做法，研究探討共性問題；另一方面是部署下一階段工作，指導(dǎo)各省進(jìn)一步完成對(duì)事業(yè)單位的分類改革。

“現(xiàn)在的類別劃分以地方政府為主，中央和國務(wù)院層面的事業(yè)單位目前推起來很難?！比芜M(jìn)告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，比如國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，往往想劃入行政類，但是又不行。

2013年3月，中編辦同財(cái)政部、人社部共同發(fā)文《關(guān)于做好中央國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位分類工作的通知》，提到：要嚴(yán)格按照社會(huì)功能劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別，不以機(jī)構(gòu)名稱、經(jīng)費(fèi)形式、人員管理方式等作為分類依據(jù)，防止公益類向行政類“擠”、經(jīng)營(yíng)類向公益類“靠”。

根據(jù)各類事業(yè)單位與“公”的關(guān)系親屬不同，公益類的往往愿意“擠入”行政類，因?yàn)楹笳叩母母锓较蚴侵鸩綄⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)，或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政全額撥款。經(jīng)營(yíng)類的則愿意“靠進(jìn)”公益類，緣自后者也可獲得財(cái)政撥款或者定額定向補(bǔ)助等。

行政類事業(yè)單位是分類推進(jìn)改革的難點(diǎn)?！?011年的中央指導(dǎo)意見里，對(duì)于行政類事業(yè)單位的劃分有些模糊，所以操作起來更難?！比芜M(jìn)說。

除此之外，現(xiàn)行的行政類事業(yè)單位面臨著“不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額”的約束性條件，其完全實(shí)現(xiàn)“行政職能回歸”的路途充滿巨大挑戰(zhàn)。

本輪事業(yè)單位改革中，對(duì)于行政類事業(yè)單位的劃分標(biāo)準(zhǔn)為：部分承擔(dān)行政職能的，將行政職能剝離并劃歸行政機(jī)構(gòu)；完全承擔(dān)行政職能的，調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；完全承擔(dān)行政職能且確需單獨(dú)設(shè)置的，按照精簡(jiǎn)效能原則，盡量綜合設(shè)置。

涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，主要通過行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。但是，“此類機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員非常多，要完全實(shí)現(xiàn)行政職能回歸，并做到兩個(gè)不突破，幾乎不可能。”竹立家說。

尚未觸及核心

人社部專家認(rèn)為，嚴(yán)格分類是推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的前提，如果這一步走不好，再往后，人事、社保方面的改革都很難有效推開。

據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)今年圍繞事業(yè)單位改革所做調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在不少省市中，改革仍處于停滯狀態(tài)，首先是因?yàn)榉诸惾狈刹僮鞯臉?biāo)準(zhǔn)，類別未定的事業(yè)單位，無法開展相應(yīng)的改革。

另一個(gè)重要原因在于事業(yè)單位改革將帶來的利益調(diào)整，使眾多將被調(diào)整利益的事業(yè)單位缺乏改革動(dòng)力，阻力較大。

目前，事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老待遇落差明顯，事業(yè)單位職工普遍擔(dān)心在改革中利益嚴(yán)重受損，因此對(duì)改革比較抵觸。

長(zhǎng)期以來，中國退休制度逐漸形成以機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工為分野的“雙軌制”。工作性質(zhì)相近、年限相同的職工，從企業(yè)退休和從國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休后養(yǎng)老金差距明顯。

據(jù)2005年官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)退休職工養(yǎng)老金比例為1：1.8：2.1。2005年以后，有關(guān)官方數(shù)據(jù)未見系統(tǒng)公布，但據(jù)專家測(cè)算，目前調(diào)整比例不大。

2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。

據(jù)近期媒體報(bào)道，5年過去，這些試點(diǎn)的改革多數(shù)沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。記者采訪中聽到最多的聲音是“難辦”。

另外的阻力還來自于人員安置問題，怎樣妥善安排那些被撤銷、被整合的事業(yè)單位的官員，是本輪事業(yè)單位分類改革所要面對(duì)的又一難題。

2012年即有媒體報(bào)道，某省在對(duì)事業(yè)單位清理規(guī)范中，撤銷了上千個(gè)自收自支性質(zhì)的事業(yè)單位，但卻把被撤銷單位的編制人員轉(zhuǎn)移至差額撥款或全額撥款的事業(yè)單位。

“現(xiàn)在進(jìn)行的分類僅僅是事業(yè)單位改革邁出的第一步，尚未真正觸及核心難題。如何建立正向激勵(lì)機(jī)制才是改革成敗的關(guān)鍵，其后尚需多項(xiàng)配套改革同步推進(jìn)?！敝窳⒓艺f。