樓繼偉3月出任共和國第11任財政部長，如今已過半年。

這半年，恰逢中國經(jīng)濟增速放緩，導致財政收入增幅偏低，尤其是中央財政收入一度出現(xiàn)負增長，收支矛盾突出；與此同時，財政資金使用效率不高等問題凸顯，經(jīng)濟社會發(fā)展的一些深層次問題更多地指向深化財稅體制改革。

對樓繼偉來說，擺在他面前的一項任務就是研究制定中國新一輪深化財稅體制改革的方案，這也是國務院向財政部提出的硬性任務。

作為參與設計了1994年分稅制改革的一名“老兵”，樓繼偉將續(xù)寫自己在體制改革方面的“新傳”。樓繼偉曾做過9年的財政部副部長，此后又管理主權(quán)財富基金投資5年，他對財政和金融兩個領(lǐng)域的熟知，令各界對中國下一步財稅改革充滿期待。

深化財稅改革最大的難點在于如何重構(gòu)中央和地方的財政關(guān)系。隨著年初樓繼偉新著《中國政府間財政關(guān)系再思考》的出版，其對中央和地方之間財稅關(guān)系調(diào)整的思路也浮出水面。

而他對攻堅克難的決心，正如他在書中所言：財政一半是“財”，另一半是“政”，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。

作為“市場改革派”的代表，樓繼偉被很多人視為“最專業(yè)和最懂市場”的財經(jīng)高官。6月，他在向全國人大常委會作2012年中央決算報告時提出，要“把財政該管的管住、管好，不該管的放開、放到位，在更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場機制的作用，進一步發(fā)揮好中央與地方兩個積極性?！边@一表述也傳遞出財稅改革助力市場經(jīng)濟發(fā)展的重要信號。

這半年，樓繼偉也延續(xù)其“學者型官員”的本色。7月，他憑借論文《中國需要繼續(xù)深化改革的六項制度》獲得第十五屆孫冶方經(jīng)濟科學獎，這是中國經(jīng)濟學界公認的最高榮譽。事實上，早在1994年他就曾憑《建立一個規(guī)范、有效的財政新體制》一文獲得過這一獎項。

當前，中國經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，如何推進財稅體制改革，通過簡政放權(quán)、深化改革更多激發(fā)市場活力，關(guān)系著中國經(jīng)濟未來。十八屆三中全會召開在即，新一輪財稅體制改革的鼓點即將密集敲響。未來財政宏觀調(diào)控將會有何新變化？財政收入增幅放緩是否會影響民生支出？下一步財稅改革的方向如何？針對社會關(guān)注的財稅焦點問題，樓繼偉日前接受了記者的采訪。

財政收入將轉(zhuǎn)入中速增長

7月20日，莫斯科舉行的二十國集團財長和央行行長會議上，針對一些與會代表提出的希望“中國經(jīng)濟增速再快一些”觀點，樓繼偉給予直接回應：“我告訴他們，你們別想，你們的功課需要自己完成?！?/p>

樓繼偉的觀點進一步表明本屆政府對中國經(jīng)濟增速下滑容忍度的提高。正如他此前在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話上的發(fā)言所講，針對當前經(jīng)濟形勢，今年中國不會出臺大規(guī)模的財政刺激政策，會在保持財政赤字總規(guī)模不變的前提下，著眼促進經(jīng)濟增長和就業(yè)，做一些政策微調(diào)，更多精力將用在推動下一輪財稅改革。

經(jīng)濟增速的回落，也迫使中國必須學會適應財政收入增速的下滑。1994年分稅制改革后，中國財政收入出現(xiàn)持續(xù)多年的高速甚至超高速增長現(xiàn)象，動輒百分之二三十的增速達到或超過同期GDP的增速。但隨著經(jīng)濟增速的放緩，今年收入增速開始低于同期GDP增速，表明中國財政收入已告別以往的高增長時代。

《財經(jīng)國家周刊》：2013年1至7月，全國公共財政收入8.04萬億元，比2012年同期增長8%，增速回落3.6個百分點。其中，中央財政收入3.83萬億元，同比僅增長2.6%。如果按照這樣的增速，中央財政收入有可能無法完成預算收入。如何看待財政收入增速放緩？今年能完成全年財政收入預算目標嗎？

樓繼偉：今年以來，全國財政收入增速放緩，特別是1至7月中央財政收入增長2.6%，比7%的預算目標低了4.4個百分點，在進度上慢了一些。主要原因是受經(jīng)濟增長放緩的影響，主要經(jīng)濟指標增幅出現(xiàn)回落，影響了財政收入的增長。今年進一步擴大了營改增的試點區(qū)域和行業(yè)，出臺實施小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠，提高增值稅和營業(yè)稅起征點等減稅政策，對今年財政收入形成一定影響，并主要體現(xiàn)為中央財政減收較多。同時，全球經(jīng)濟復蘇緩慢，我國外貿(mào)進出口增長明顯放緩，進口環(huán)節(jié)稅收增速出現(xiàn)大幅回落。此外，去年年初石油特別收益金入庫額較高等一些特殊因素，導致去年上半年財政收入增長快、基數(shù)相對較高，也對今年上半年財政收入增速產(chǎn)生一定影響。

從全年收入走勢看，7月份中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）為50%以上，經(jīng)濟回暖趨勢明顯，貿(mào)易狀況也在變好。中央財政收入近兩個月增幅已有所回升。后幾個月中央財政收入累計增幅將會逐步提高，所以不能說完不成全年預算?？傮w來看，今后一段時間，財政收入可能轉(zhuǎn)入中速增長。

《財經(jīng)國家周刊》：今年以來，在保證經(jīng)濟平穩(wěn)增長方面，財政政策發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)階段如何利用財政政策促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整？哪些是政策鼓勵的方向？

樓繼偉：下一步，財政部門將繼續(xù)按照中央的決策部署，綜合運用財稅政策工具，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮更大的作用。

為貫徹落實中央八項規(guī)定，政府帶頭過緊日子，今年中央部門在“三公經(jīng)費”預算只減不增的基礎(chǔ)上，進一步將一般性支出壓減5%。

在壓縮一般性支出的同時，把更多的財力用于保障和改善民生，用于支持和鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

比如，支持實施“寬帶中國”戰(zhàn)略和“信息惠民”工程，促進信息消費；支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進培育對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的剛性需求；通過采取設立鐵路發(fā)展基金、安排鐵路過渡性補貼等措施，加快推進鐵路建設，提高鐵路貨運能力。

從今年8月1日起，對月銷售額不超過2萬元的增值稅小規(guī)模納稅人和營業(yè)稅納稅人，暫免征收增值稅和營業(yè)稅，減輕企業(yè)負擔。支持小微企業(yè)，就是支持就業(yè)，這也是保障和改善民生的重要內(nèi)容。同時，進一步清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費，會同有關(guān)部委下發(fā)通知取消和免征了部分行政事業(yè)性收費，并降低了出入境貨物檢驗檢疫等項目的收費標準。近日又下發(fā)通知，決定從10月1日起，降低20項行政事業(yè)性收費項目的收費標準。

民生支出應“雪中送炭”

對處于深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期的中國而言，財政收入增速的放緩會倒逼政府走上“過緊日子”的正常軌道，也帶來了提高財政資金績效，更公平和有效保障和改善民生的新課題。

根據(jù)年初預算安排，今年中央財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等與人民群眾生活直接相關(guān)的民生支出，合計達到15712.5億元，比上年預算數(shù)增長13.5%，比上年決算數(shù)增長9.6%。中央對地方稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，大部分也都用于保障和改善民生。

在財政收入增幅下降的背景下，財政支出，特別是保障改善民生的支出“剛性”增長，體現(xiàn)出政府保障民生的決心。但如此大規(guī)模的財政支出，如何提高資金使用效率至關(guān)重要。

“目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束。我們應該幫助窮人，而不應該幫助懶人?！苯衲?月，樓繼偉履新后的首次公開演講，指明了下一步提高民生資金使用績效的改革方向。

《財經(jīng)國家周刊》：財政收入增速放緩是否會影響民生支出進度？在目前經(jīng)濟情況下，什么才是合理的民生支出？

樓繼偉：保障和改善民生是公共財政的優(yōu)先方向。財政收入增速放緩，必然帶來支出壓力。但民生始終是支出重點，今年以來民生支出增速一直超過整體支出增速。

目前經(jīng)濟情況下，保障和改善民生應盡力而為、量力而行，首先要有多少錢辦多少事，不能超過財政收入能力安排支出。因為超過財政收入能力的支出是不可持續(xù)的，這一點是財政的基本原則。

同時，民生支出要守住底線，突出重點。守底線就是?；荆把┲兴吞俊?，而不是“錦上添花”，要考慮財政收入的可持續(xù)性。

當前在財政資金安排上，有些支出不太符合實際，有的具體項目不盡合理。今后編制預算要根據(jù)實際情況確定支出重點，滿足人民群眾的迫切需要。同時，要對一些項目支出進行評估，看是否達到了預期目標。如果沒有達到，就要做一些調(diào)整，提高財政資金的使用效益。

比如對義務教育的投入，有的地方公立學校校舍豪華，有的地方很多孩子擠在一個地方上學，很容易看出什么是“雪中送炭”，什么是“錦上添花”。教育投入要更多用在解決農(nóng)民工隨遷子女就學、改善集中連片貧困地區(qū)辦學條件上。

靠地方債解決“吃飯”問題將會走向不歸路

目前，新一輪大規(guī)模政府債務審計正在各地抓緊進行，此次審計的一項重要任務是摸清地方政府債務的“家底”。

今年以來，伴隨中國經(jīng)濟增速的放緩，中國地方債風險問題已成西方一些國家“唱空”中國經(jīng)濟的重要理由。

早在3月，樓繼偉曾首次披露下一步加強地方政府性債務管理的思路。他表示，將通過調(diào)研，針對不同類型地方債分門別類采取政策。力求先制止住地方政府債務擴張的趨勢，之后會研究完善地方政府債務管理制度，總的方向是“給地方政府開一條正道，堵住那些歪門”。

此后幾個月，他多次強調(diào)要采取一系列措施綜合發(fā)力，切實防范財政金融風險，其中包括推進政府會計改革，加快建立政府財務報告制度，將地方政府債務分類納入預算管理，以及建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制等舉措。

《財經(jīng)國家周刊》：今年以來一些地方出現(xiàn)資金困難情況，地方債務問題引發(fā)社會關(guān)注。目前中國地方債務總體規(guī)模究竟有多大？是否存在債務違約風險？

樓繼偉：目前地方政府性債務數(shù)據(jù)還在進一步核實中。從掌握的情況看，我國地方政府性債務風險總體還是可控的，但局部地區(qū)風險也不容忽視，前期債務增長較快的地方問題較大。目前，我們正在加強和一些地方政府溝通，審計署也在進行新一輪債務審計。

防范和化解地方債風險，首先要規(guī)范發(fā)債，發(fā)行地方債只能用于建設性支出，不能用于吃飯，即經(jīng)常性開支。經(jīng)常性開支如果需要靠債務來解決，就會走向不歸路，是絕對不行的。

其次，對地方舉借債務實行分類管理，公益性事業(yè)建設債務應以政府為主體，以后用公共財政收入來償還；收益性項目債務加強管理，用取得的收益來還債。對兩類債務都應有制度約束，中央適當加以控制。

此外，要將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規(guī)范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務。

開啟稅改新時代

有不少人認為，新一輪財稅體制改革，有可能從稅制改革開始。而事實上，今年以來，以營改增為突破口，伴隨房產(chǎn)稅、資源稅、消費稅、個人所得稅等諸多稅種改革的加快推進，中國正在開啟稅改的新時代。

“1994年稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻的一次稅制改革，基本上建立了與現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的稅制框架。”在其新著《中國政府間財政關(guān)系再思考》中，樓繼偉如是說。

作為1994年稅制改革的參與者和見證者，如今樓繼偉正站在新的起點上，肩負掌舵新一輪稅制改革的重要使命。

《財經(jīng)國家周刊》：當前中國稅制結(jié)構(gòu)一大問題是流轉(zhuǎn)稅比重太大，百姓衣食住行都繳納了很多稅，但這些稅都涵蓋在價格里，導致百姓感覺稅負很高。如何能實現(xiàn)明白繳稅？中國是否會取消間接稅？

樓繼偉：根據(jù)稅負能否轉(zhuǎn)嫁，可將稅收分為直接稅和間接稅。間接稅的特點是貨物和服務的提供者可以通過提高價格或提高收費標準等方式轉(zhuǎn)嫁稅收負擔。由于間接稅是在交易環(huán)節(jié)繳稅，容易被交易雙方接受，稅源相對穩(wěn)定，已成為許多國家財政收入的重要來源。

我國的增值稅、營業(yè)稅和消費稅，美國的銷售稅，歐盟國家的增值稅，澳大利亞、加拿大的貨物和勞務稅等都屬于間接稅。

我國不會取消間接稅。大部分國家都是直接稅和間接稅并存，只有個別國家如美國，受其憲法限制以直接稅為主，歐洲也是間接稅比重大。

當然，我國直接稅比重低是事實，未來改革會增加直接稅比重，但間接稅為主的結(jié)構(gòu)不會變。由于直接稅對企業(yè)和個人收入直接征稅，實際操作更困難。未來稅改，直接稅為主不是方向，公平、有效、簡潔的稅制結(jié)構(gòu)才是方向。

《財經(jīng)國家周刊》：目前中國個稅免征額為3500元，全國有2400萬人納稅。而全球看，個稅實行普稅制。如何看待中國個稅政策，未來改革方向是什么？

樓繼偉：個人所得稅是以個人取得的應稅所得為征稅對象所征收的一種稅，目前已成為世界上許多國家和地區(qū)普遍開征的一個稅種。在建立和完善個人所得稅制度過程中，我國始終堅持“低收入者不納稅，中等收入者適當繳稅，高收入者多繳稅”的原則，而普稅制則是除了最貧窮的人外都要交稅，發(fā)達國家個稅繳納面多為50%以上，這與我國稅收政策選擇并不一樣。

2011年6月，全國人大常委會通過關(guān)于修改個人所得稅法的決定，將工資薪金所得減除費用標準由每月2000元提高至3500元，并適當調(diào)整了工薪所得稅率結(jié)構(gòu)。通過此次調(diào)整，工薪收入者的納稅面由約28%降至約7.7%，納稅人數(shù)由約8400萬減至約2400萬。

按照“十二五”規(guī)劃綱要，我國下一步個人所得稅改革的方向是，由目前分類稅制轉(zhuǎn)向綜合和分類相結(jié)合的稅制，在對部分所得項目實行綜合計稅的同時，會將納稅人家庭負擔，如贍養(yǎng)人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素，更體現(xiàn)稅收公平。改革進程要視完善立法和加強征管能力情況而定。

《財經(jīng)國家周刊》：作為2013年稅制改革的突破口，營改增在推動中國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方面具有積極意義。繼今年交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)營改增試點擴至全國后，鐵路和郵電通信業(yè)營改增何時推出？2015年能否全部實現(xiàn)營改增？

樓繼偉：營改增是推進財稅體制改革的重頭戲。這項改革去年1月1日起在上海開始試點，之后擴大到北京、江蘇等省市，今年8月1日改革試點推向全國。從試點運行情況看，營改增進一步消除了重復征稅，優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)，降低了企業(yè)稅負。

營改增改革，一旦開始，就沒有辦法回頭，必須不停地向前推進。目前，交通運輸業(yè)和部分服務業(yè)已納入營改增試點范圍，相比之下如果不將鐵路運輸納入試點并進入抵扣鏈條，對鐵路運輸業(yè)來說是不公平的。

目前，財政部和國家稅務總局正在積極做好出臺鐵路運輸和郵電通信行業(yè)試點方案的各項準備工作，預計今年年底或明年年初將這兩個行業(yè)納入試點范圍。同時，認真研究尚未納入試點范圍的其他服務業(yè)的改革方案，爭取2015年全面完成營改增改革。

從改革效果看，營改增進一步消除了重復征稅，優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)，降低了企業(yè)稅負。今年上半年減稅規(guī)模超過500億元。如果改革全面實現(xiàn)，未來減稅規(guī)模將在數(shù)千億元。同時，先行試點地區(qū)服務業(yè)發(fā)展加快，吸納就業(yè)能力明顯增強。對于部分行業(yè)反映的稅負增加問題，相信隨著改革范圍的擴大和試點行業(yè)的增加，抵扣少的問題將會得到更好解決，改革效果會更加凸顯。

《財經(jīng)國家周刊》：營業(yè)稅屬于地方稅收最主要收入來源。營改增后，地方失去主體稅種，您認為未來該如何構(gòu)建地方稅體系？

樓繼偉：營改增一旦覆蓋全部地區(qū)全部行業(yè)，將倒逼財政體制改革，中央和地方分配關(guān)系怎么改，是擺在財稅部門面前的大題目。目前財政部正在研究深化財稅體制改革，其中包括如何構(gòu)建地方稅體系。

哪些稅種構(gòu)成地方稅的主體？應該講，房產(chǎn)稅是天生的地方稅。此外，資源稅、環(huán)境稅也可以做地方稅種。

從全球看，各國地方稅收入普遍存在收不抵支，都需要上一層政府向下轉(zhuǎn)移支付。在我國，要解決地方財政收入不足問題，除了構(gòu)建地方稅體系，也要研究如何更好提高地方稅收征管能力。還可以通過做大中央與地方共享稅，以及壓縮合并專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付等，增強地方財力保障。

樓繼偉簡介

1950年12月生，浙江義烏人。中國社會科學院研究生院數(shù)量與技術(shù)經(jīng)濟系經(jīng)濟系統(tǒng)分析專業(yè)畢業(yè)，獲經(jīng)濟學碩士學位。1968年至1978年南海艦隊4009部隊戰(zhàn)士，首鋼總控室、北京自動化研究所工人。1978年至1984年先后在清華大學、中國社會科學院研究生院學習。后歷任國務院辦公廳調(diào)研室財金組主任科員、副組長；中國社會科學院財經(jīng)物資經(jīng)濟研究所成本價格室主任；上海市經(jīng)濟體制改革辦公室副主任，國家體改委宏觀調(diào)控體制司司長；貴州省副省長；財政部副部長、黨組副書記；國務院副秘書長、機關(guān)黨組成員兼國家外匯投資公司籌備組組長；中國投資有限責任公司黨委書記、董事長兼首席執(zhí)行官；財政部部長、黨組書記等職。第十八屆中共中央委員會委員。