摘 要 在法制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型下，我國行政救濟制度的發(fā)展出現(xiàn)了群眾“信訪不信法”的困境，信訪浪潮的居高不下和行政訴訟救濟與行政復(fù)議救濟的緩慢推進不利于我國法制化社會的發(fā)展。從司法救濟制度本身存在的問題，信訪救濟制度自身的特點以及歷史文化基礎(chǔ)三方面分析了“信訪不信法”困境產(chǎn)生的原因，并提出完善我國行政救濟制度的基本思路。

關(guān)鍵詞 信訪；行政救濟制度；行政訴訟；行政復(fù)議

一、我國行政救濟發(fā)展的困境——“信訪不信法”

信訪救濟是除行政訴訟救濟、行政復(fù)議救濟之外我國行政爭議的救濟制度的三大途徑之一，而且其制度的設(shè)立是作為行政訴訟和行政復(fù)議的補充行政救濟手段。但是近年來，我國每年行政復(fù)議案件僅有8萬件左右，行政訴訟案件僅在9萬件左右，而信訪案件卻是人民法院受理的行政訴訟案件和行政機關(guān)受理的復(fù)議案件總和的70倍。群眾對于信訪的鐘情遠遠超過了行政復(fù)議和司法救濟途徑。本文就法制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的這種 “信訪不信法”困境進行原因分析，提出我國行政救濟制度的路徑選擇。

二、“信訪不信法”困境產(chǎn)生的原因分析

我國行政救濟制度的“信訪不信法”困境產(chǎn)生的原因有多方面，筆者主要從三個層面進行分析：一是司法救濟制度本身存在的問題層面；二是信訪救濟制度獨特之處層面；三是歷史文化基礎(chǔ)和“清官情結(jié)”的傳統(tǒng)思維根深蒂固層面。

1.司法權(quán)利救濟制度本身存在著問題

（1）司法救濟程序繁瑣，且救濟權(quán)利有限。司法救濟制度不論在實體上還是在程序上都要比行政信訪嚴格、繁瑣很多。行政復(fù)議有嚴格的復(fù)議時效、程序規(guī)定、終局裁決制度、不適用調(diào)解等；行政訴訟從起訴、受理、一審、二審到執(zhí)行，而且也不適用調(diào)解，繁瑣的程序決定了其在時間上的長期性。但行政信訪并不用受到如此多的拘束。就實體權(quán)利而言，司法救濟制度所能救濟的權(quán)利是有限的。行政復(fù)議救濟的權(quán)利僅限于《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定的十一項具體行政行為以及第7條規(guī)定的附帶審查的三項抽象行政行為，而且必須是違法行政行為；《行政訴訟法》所規(guī)定的受案范圍也僅限于行政主體的違法的具體行政行為，這使得相對人其他的權(quán)利救濟無門。而《信訪條例》并沒有對行政信訪的范圍進行限定。只要行政相對人認為權(quán)益受到侵犯都可以運用行政信訪進行救濟，不論是具體行政行為還是抽象行政行為，其救濟范圍要遠遠大于司法救濟。

（2）司法救濟在救濟效力上不及信訪救濟。信訪救濟的救濟效力勝于司法救濟，主要表現(xiàn)在：首先，從受案范圍來看，行政訴訟救濟受案范圍太窄。根據(jù)我國行政訴訟法第11條第1款第8項的規(guī)定，權(quán)益保護的范圍僅限于行政相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而信訪救濟因其程序的模糊性可以將行政相對人所有的權(quán)益保護都包括在內(nèi)；其次，從救濟力度來看，司法救濟力度比較有限。它只能對行政機關(guān)的行政決定作有限的變更，而信訪救濟可以對行政決定做完全的變更；再次，從執(zhí)行難度來看，行政訴訟案件普遍存在執(zhí)行難的問題，而信訪案件執(zhí)行起來則可能較為順暢。因為在中國，法院接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，法律權(quán)威在實際生活中是服膺于黨政權(quán)威的。所以，如果有高層黨政領(lǐng)導(dǎo)在信訪案件上作了傾向明顯的批示，那么，無論是對這些案件的處理還是對處理結(jié)果的執(zhí)行都可能會遠比訴訟來得雷厲風(fēng)行。

（3）制度框架下的司法缺乏獨立性。一個行政主體（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府部門）與它的直接上級（如縣級政府）之間、與包括（縣）法院在內(nèi)的當(dāng)?shù)仄渌鼏挝恢g往往存在著由資源和人情交換構(gòu)造起來的種種非正式關(guān)系。當(dāng)?shù)胤ㄔ豪碚撋鲜仟毩⑴邪?，但它所面對的往往不是一個機關(guān)，而是一個系統(tǒng)——個以被告為中心，由利害關(guān)系編織而成的、范圍不一的黨政部門組成的系統(tǒng)。在這一張張以地緣（多為縣或市）為中心、以單位為依托、以利益為紐帶的關(guān)系網(wǎng)中，在缺乏有效的新聞監(jiān)督和嚴格的司法獨立的情況下，能夠矯正行政主體侵害行為的最強悍的力量，常常既不是理論上獨立于這個主體的當(dāng)?shù)胤ㄔ海膊皇沁@個主體的直接上級行政主體，而是比較高層的行政主體。正是因為這樣，信訪救濟才顯現(xiàn)出它的獨特優(yōu)勢，它有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強裁定的相對獨立性。

（4）司法救濟的制度設(shè)計不合理。司法救濟制度除存在上述問題之外，可能與某些制度設(shè)計的不合理有關(guān)。以涉訴信訪為例，由于我國審判監(jiān)督制度規(guī)定了太多可以啟動案件再審的主體并對當(dāng)事人的申訴沒有期限和次數(shù)的限制，這在一定程度上放任甚至助長了有時候很盲目的上訪。

2.法制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型下的信訪救濟有其獨特之處

（1）信訪救濟的維權(quán)成本低或至少讓行政相對人感覺成本較低。每一個司法判決都會消耗資源，故而訴訟成本高。而信訪在成本上有顯而易見的優(yōu)勢，政府不僅受理信訪案件不收費，而且在有些情況下甚至還會給上訪者一定的路費補貼。即使信訪救濟的實際費用高于訴訟救濟，行政相對人也感覺信訪成本更低，從而更愿意接受信訪救濟。

（2）信訪救濟的門檻低，無時效限制。行政相對人可以就其任何涉法涉訴案件進行信訪，上至中央各部門及領(lǐng)導(dǎo)人，下至其屬地各部門及領(lǐng)導(dǎo)；而行政訴訟和行政復(fù)議的范圍都有具體或一定的限制，救濟門檻比信訪救濟較高。此外，信訪無時效限制也是當(dāng)前信訪量居高不下的原因之一。因為行政復(fù)議和行政訴訟都有各自的復(fù)議期和起訴期限，（《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；提起訴訟一般期限為三個月。而信訪卻是無時效限制的，所以）大量超過復(fù)議期限和起訴期限的案件流入信訪機構(gòu)。

3.歷史文化基礎(chǔ)和“清官情結(jié)”的傳統(tǒng)思維根深蒂固

在我國長達五千年的歷史長河中，類似于現(xiàn)代信訪的一些制度早已存在很長時間了，主要包括擊聞登鼓上訴、邀車駕上訴、上表等。當(dāng)下，我國社會多元、多樣、多變，這些傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)，總會自覺不自覺地表現(xiàn)出來，信訪救濟折射出相當(dāng)一部分群眾骨子里的“青天意識”和“臣民意識”。人們認為能夠幫助其實現(xiàn)權(quán)利救濟的只有上級機關(guān)，正所謂“一物降一物”，那些能夠影響到侵犯其利益的官員仕途的上級黨政官員才能幫助他們真正實現(xiàn)權(quán)利救濟。這種巨大的思想文化慣性使得現(xiàn)如今的一般行政救濟制度（如行政復(fù)議和行政訴訟）頗為尷尬， 而行政信訪在很大程度上大行其道。

三、“信訪不信法”問題對我國行政救濟制度建設(shè)的啟示

1.整合政府法制部門及各級法院的行政庭，重構(gòu)信訪組織機構(gòu)

在各級政府設(shè)立行政法庭，人員分別來自政府法制部門、各級人民法院的行政庭和各級政府的信訪部門。之所以這樣做，是因為行政復(fù)議、行政訴訟及行政不當(dāng)（包括失職、不作為）等分屬政府法制部門、法院及信訪部門的割據(jù)現(xiàn)象不利促進依法行政、服務(wù)行政和各類行政糾紛的解決，而且此類人員可在行政法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)分別承擔(dān)其應(yīng)有的職能，處理起來也得心應(yīng)手。設(shè)立行政法院后，所有行政類案件不再由現(xiàn)有的司法機關(guān)受理，而應(yīng)分類受理。

2.完善司法權(quán)利救濟制度

“信訪不信法”問題的產(chǎn)生與司法救濟制度的缺陷有很大的關(guān)系。因此，要改革司法救濟制度，給予當(dāng)事人更多、更徹底的司法救濟。這要從三個方面改革司法制度：（1）擴大與保障訴權(quán)的充分實現(xiàn)。應(yīng)在加強理論研究與總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上擴大司法受案范圍，使公民的合法權(quán)益能夠得到充分的保護。（2）使司法救濟更徹底。一是建立有限的三審制。即應(yīng)效仿大陸法系的國家，設(shè)置法律審，當(dāng)法律上適用有錯誤時，可以提起第三審。二是規(guī)范再審程序。再審程序的提起必須是例外，申請再審必須有嚴格的條件限制。（3）降低司法救濟成本。應(yīng)在簡化程序、便利訴訟和減少訴訟成本方面探索出路，使民眾能夠消費得起法律這一生活必需品。

3.維護司法權(quán)威，建立制度框架下的司法獨立

社會一方面賦予法院解決糾紛的功能，另一方面又不賦予它以真正獨立的地位，這是推動信訪產(chǎn)生的一大因素。因此，必須賦予法院獨立地、最終地解決糾紛的權(quán)力，維護司法的權(quán)威。法院的獨立地位需要國家采取各種措施予以保障：首先，在物質(zhì)上，法院經(jīng)費預(yù)算的獨立、法官薪俸的獨立，使得法官司法免除后顧之憂。其次，在行為自主上，必須保證法官在以事實為準繩，以法律為依據(jù)的前提下，有自主行使審判職能的自由，非因道德風(fēng)險不受懲戒。最后，司法裁判結(jié)果具有終局性法律效力，除非修改憲法和法律，否則，任何其他國家機關(guān)，包括法院都不得動搖、推翻司法裁判。這樣，人們就會越來越少采用訴諸政治權(quán)威的方式實現(xiàn)權(quán)利救濟，通過司法途徑解決問題將成為公民自覺和理性的選擇。

4.構(gòu)建以訴訟為核心的多元化的糾紛解決機制，有效疏導(dǎo)各類社會矛盾

在現(xiàn)代社會，公民或任何社會團體，在受到政府行為不當(dāng)侵害時，都有權(quán)通過多元的利益訴求表達機制維護自己的利益，這是社會正義與民主的表現(xiàn)。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種利益主體之間的矛盾和沖突不斷發(fā)生，特別是在教育、醫(yī)療、拆遷、城市管理等領(lǐng)域內(nèi)的矛盾尤為尖銳。某一事件處理不當(dāng)就易引發(fā)大規(guī)模群體性事件發(fā)生。由于缺乏民意表達的暢通渠道，民怨、民憤容易積累在基層得不到釋放，從而成為社會不穩(wěn)定的因素。這就需要建立合法的示威、游行、媒體論壇、政府接待等多元化的公眾利益訴求表達機制，使公民或社會團體在利益受到侵犯時的激動情緒能及時得到疏導(dǎo)，緩解信訪作為當(dāng)前主要的民意表達途徑所帶來的重壓。

5.去“青天”意識，樹立法治觀念

要加快社會主義法治進程，加強人民大眾法律知識的普及，使全民都能知法、守法、用法。送法下鄉(xiāng)、不斷加大宣傳力度，大力推進普法，深入開展依法治理工作，從民眾思想深入減少涉訴信訪。

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作者簡介：光 暉（1987-），女，寧夏吳忠人，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士，研究方向：政府發(fā)展與社會政策。