作者簡介：胡蘇（1988-），男，湖南張家界人，中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策理論與實踐。

向松林（1987-），男，湖南湘西人，中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會管理與創(chuàng)新。

摘要：近年來，我國相繼出現(xiàn)了一系列重大公共安全危機，其已嚴重影響到社會和諧乃至社會穩(wěn)定發(fā)展。本文以整體治理為視角，對我國突發(fā)性公共事件治理的現(xiàn)狀及原因進行了分析，同時，本文力圖從整體性治理組織架構(gòu)中的治理層級整合、治理功能整合、公私部門整合三要素來論述我國突發(fā)性公共事件治理中存在的問題，從而提出構(gòu)建我國突發(fā)性公共事件治理機制的新路徑，以期為我國突發(fā)性公共事件的治理提供必要的參考。

關(guān)鍵詞：整體治理；突發(fā)性公共事件；治理；危機

改革開放以來，特別是我國加入WTO后，經(jīng)濟飛速發(fā)展，人民生活水平日益提高，綜合國力穩(wěn)步提升，社會進入了全面發(fā)展時期。但機遇降臨的同時我國也正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。自然環(huán)境逐年惡化、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型遇到阻礙、人民內(nèi)部矛盾日益明顯、社會公平與正義受到質(zhì)疑、突發(fā)性公共事件頻發(fā)等，這一系列的突發(fā)性公共事件容易引起嚴重的社會動蕩。因此，運用整體治理相關(guān)理論，通過有效調(diào)節(jié)與整合，以便實現(xiàn)對我國突發(fā)性公共事件的有效治理。

一、整體治理理論概述

（一）整體性治理理論的提出

整體性治理理論自在英國誕生之日起，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，該學(xué)說逐漸被國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者從理論層面引向?qū)嵺`，其所蘊含的思想精華也正獲得越來越多人的認同，國內(nèi)外對于整體性治理理論的研究已經(jīng)從最初的理論探討逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵺`領(lǐng)域的應(yīng)用分析。

1.國外相關(guān)研究：英國學(xué)者佩里.?？怂梗≒erri 6）首倡整體性政府的概念，其在1997年和2002年分別出版的《整體政府》和《邁向整體性治理》兩本書中，主張21世紀的政府應(yīng)為整1體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府及結(jié)果取向的政府，直到在其第三本著作中，希克斯才首次將整體性政府改為整體性治理。

2.國內(nèi)相關(guān)研究：陳錚是國內(nèi)最早介紹整體性治理理論的學(xué)者，他介紹了英國的行政改革由“競爭政府”轉(zhuǎn)向“合作政府”的發(fā)展軌跡以及朝“整體政府”邁進的改革方向；竺乾威教授認為整體性治理思想的提出是基于對新公共管理實踐的反思，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，但強調(diào)整體性治理的實現(xiàn)有賴于信息技術(shù)的發(fā)展；胡象明、唐波勇認為整體性治理的實現(xiàn)有賴于協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制的培養(yǎng)和落實。

（二）整體治理下的整合理論概述

相比于傳統(tǒng)公共行政采取的權(quán)威性整合以及新公共管理的競爭性整合，整體性整合作為整體治理理論的重要概念之一，是針對新公共管理部門的不足而提出的解決途徑，而治理層級整合、治理功能整合以及公私部門整合三者相互作用的結(jié)果直接體現(xiàn)出整體治理的好壞。

“政府組織層級關(guān)系是當(dāng)前政府組織間關(guān)系的重要部分和國家機構(gòu)重要組成部分，既包含著相互之間的立法、行政和司法關(guān)系，又包含著經(jīng)濟財政和干部人事等關(guān)系，同時還表現(xiàn)為國家與地方利益間關(guān)系及國家與地方權(quán)力間分配關(guān)系”[2]。治理層級整合作為整體治理理論的一個因子，其目標是脫離傳統(tǒng)官僚制嚴格的上下級等級關(guān)系，構(gòu)建一種相互平等的合作共同體關(guān)系。治理層級整合觀念的淡化，會導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任碎片化、層級碎片化、部門碎片化以及服務(wù)的間斷性等。因此，對政府組織層級關(guān)系進行有機整合、加強各層級間的協(xié)調(diào)與合作，打造整體性層級關(guān)系，以實現(xiàn)政府組織的整體性治理。

二、我國突發(fā)性公共事件治理的現(xiàn)狀

自03年后，我國已進入突發(fā)公共事件的高發(fā)時期，這意味著在將來很長一段時間內(nèi)，我國都將持續(xù)面臨著突發(fā)公共事件所帶來的嚴峻考驗。從自然的角度來看，我國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高、人口傷亡、經(jīng)濟損失嚴重。從社會的角度來看，我國目前正進入經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，人民內(nèi)部矛盾已逐漸成為我國的主要社會矛盾，如果處置適當(dāng)，很可能會造成社會危機。

從我國突發(fā)性公共事件發(fā)生數(shù)量、人員傷亡、直接經(jīng)濟損失的情況來看，我國突發(fā)性公共事件所造成的各項損失正逐年減少，這說明我國突發(fā)事件治理的主體——政府在對待突發(fā)公共事件和處理危機上具有很強的應(yīng)急 治理能力，特別是進入21世紀以來，我國政府已成功處理多起重大自然和社會領(lǐng)域的突發(fā)性事件，積累了大量處理突發(fā)性公共事件、管理非常態(tài)社會的經(jīng)驗。但同時也存在一定的問題和不足。首先，我國共包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個行政層級，行政審批和信息傳遞等的行政層級越多，時間周轉(zhuǎn)和信息失真的可能性越大。其次，某些機構(gòu)內(nèi)部存在著功能重疊現(xiàn)象，如中國海洋局成立之前，中國海監(jiān)、中國漁政、邊防海警等部門共同履行著海上安全的職能，形成“九龍治水”的混亂局面，反而更加不利于統(tǒng)一有效的管理。

三、整體治理視角下構(gòu)建我國突發(fā)性公共事件治理機制的路徑選擇

（一）建立合作機制，加強層級互動，實現(xiàn)治理層級的整合

自06年國務(wù)院頒發(fā)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以來，針對各類突發(fā)性公共事件，我國各級政府已逐漸完善對突發(fā)公共事件的各級應(yīng)急預(yù)案，明確規(guī)定了中央政府、地方政府和各個部門在體系中的職能分工及合作。首先，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責(zé)。其次，加強協(xié)同與合作。政府間信息共享、互聯(lián)互通平臺是政府改革走向整體性治理的技術(shù)支撐。

（二）倡導(dǎo)合作理念，培育合作意識，實現(xiàn)治理功能的整合

政府作為國家權(quán)力機關(guān)的主體，掌握著國家的權(quán)力，幾乎承擔(dān)著所有的社會管理職能，加上我國自古就是“強政府，弱社會”的狀態(tài)，所以，政府需不斷加強自身建設(shè)，培育合作意識，才能更好地應(yīng)對各種突發(fā)性公共事件。由于政府職能部門專業(yè)化程度較高，同一機構(gòu)內(nèi)具有不同功能的部門之間應(yīng)該打破專業(yè)限制，自覺樹立合作的理念，增加同一機構(gòu)內(nèi)部的人員溝通與交流，或者讓政府工作人員在各個部門間進行輪崗與鍛煉。

（三）明確角色定位，理清雙方責(zé)任，實現(xiàn)公私部門的整合

1.政府的角色定位。首先，政府是處理突發(fā)性公共事件的重要主體，理應(yīng)承擔(dān)起突發(fā)性公共事件治理的責(zé)任，但這不意味著政府是萬能的催化劑，政府在應(yīng)對社會問題時也會存在“失靈”的現(xiàn)象，這時就需要借助私人組織的力量來彌補這一缺陷。其次，在應(yīng)對突發(fā)性公共事件時，政府應(yīng)當(dāng)為私人組織的參與提供政策，資金與其他支持，突發(fā)性公共事件的危害性、不可預(yù)見性決定了政府不可能單獨完成社會治理。

2.私人組織的定位。首先，私人組織是在政府的允許與支持之下建立起來的，應(yīng)積極承擔(dān)政府的某些職能，彌補政府在應(yīng)對重大社會問題方面的不足。其次，私人組織的發(fā)展與活動應(yīng)當(dāng)在政府規(guī)定的法定范圍之內(nèi)進行，不得背離政府的意愿，同時，私人組織也應(yīng)代表社會各階層的利益，將現(xiàn)實情況和社會的實際需求直接反饋給政府，間接地防治突發(fā)性公共事件的發(fā)生。

因此，不管是政府還是私人組織，都有其自身的優(yōu)勢與局限性，政府與私人組織應(yīng)以一種平等的姿態(tài)共同應(yīng)對突發(fā)性公共事件，加強合作，努力構(gòu)建“強政府+強社會”的社會形態(tài)。（作者單位：中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院）

參考文獻

[1]Perri6.Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[A].Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[C].New York：Palgrave，2002.

[2]曾凡軍.基于整體性治理的政府組織層級關(guān)系整合研究[J].廣西社會科學(xué).2012（11）.

[3]曾凡軍，韋彬.后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理[J].天津行政學(xué)院學(xué)報.2010（2）.