縱觀我國農(nóng)村信用社半個多世紀(jì)的變革演進和成長壯大，其產(chǎn)權(quán)模式涵蓋傳統(tǒng)意義上的合作制、股份制與股份合作制，盡管農(nóng)信社在產(chǎn)權(quán)制度改革和體制機制創(chuàng)新上不斷完善，但改革的成效還未盡其功。通過研究對比農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)模式，探索其新一輪產(chǎn)權(quán)模式改革走向，對其進一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革意義重大。

一、農(nóng)村信用社三種產(chǎn)權(quán)模式的比較

（一）合作制。合作制是在對縣（市）聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社及其分支機構(gòu)進行清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，按照“一縣一社、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”原則合并法人，把縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)信社的兩級獨立法人體制改制成縣為統(tǒng)一法人的體制。在合作制下把農(nóng)信社辦成真正的合作金融機構(gòu)能使農(nóng)信社擺脫追求效益、追求利潤最大化的目標(biāo)束縛，滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的信貸資金需求。但由于農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不清晰、經(jīng)營規(guī)模小，社員的權(quán)益難以保障，社員自愿入股難以實現(xiàn)，且農(nóng)村信用社普遍存在嚴(yán)重的內(nèi)部人控制現(xiàn)象，由聯(lián)社委派、理事長兼任主任的制度安排使民主管理虛空，社員民主管理沒有保證。此外，由于我國農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)運營與商業(yè)銀行基本沒有區(qū)別，在選擇客戶時偏好于選擇效益好的企業(yè)，對社員個人貸款存在多種限制，因此，集中服務(wù)于社員存在現(xiàn)實困難。

（二）股份制（農(nóng)村商業(yè)銀行）。在農(nóng)信社基礎(chǔ)上改組成立的農(nóng)村股份制商業(yè)銀行模式主要特點是以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)；從管理方式上實行“一股一票”制，不允許股東退股，只能轉(zhuǎn)讓；從組織體系上看，是自上而下控股；從分配方式上看，盈余分配標(biāo)準(zhǔn)是股東的出資額，股東大會選舉產(chǎn)生董事會、監(jiān)事會，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的行長負(fù)責(zé)制。規(guī)范的股份制（農(nóng)村商業(yè)具有明晰產(chǎn)權(quán)、強化約束機制的功能，可以有效解決農(nóng)信社所有者缺位問題，實現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分離”，有效解決農(nóng)信社民主管理難以落實的題。但改為股份制的模式對農(nóng)信社的資本、資產(chǎn)及運營等方面都有一定的要求，在相當(dāng)一段時期內(nèi)廣大農(nóng)村特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)信社難以達到要求。此外，股份制下，農(nóng)信社原有“三農(nóng)”方面的業(yè)務(wù)和機構(gòu)均面臨較大幅度的調(diào)整和轉(zhuǎn)型，依據(jù)集約化經(jīng)營原則，會出現(xiàn)信貸資金從農(nóng)村向城市逆向流動，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，將加劇農(nóng)村金融抑制，導(dǎo)致“利潤最大化”目標(biāo)與“支農(nóng)”義務(wù)之間的失衡。再者，股份制下，農(nóng)信社監(jiān)管難度加大，股東決策權(quán)的大小取決于出資額占股本的比例，若監(jiān)管不嚴(yán)，容易造成大股東內(nèi)部人控制問題。

（三）股份合作制。在農(nóng)信社基礎(chǔ)上改組成立的農(nóng)村合作銀行模式就是按商業(yè)性銀行機構(gòu)的各項要求將農(nóng)信社逐步納入組建農(nóng)村合作銀行的發(fā)展軌道，既保持了原來合作制的基本內(nèi)核，又吸收了股份制的優(yōu)點，產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確，具有自我約束力，是一種新型的混合經(jīng)濟組織。股份合作制的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在把合作制的互助與股份制的現(xiàn)代企業(yè)制度結(jié)合起來，通過設(shè)置資格股 投資股，擴大了股本來源范圍，有利于擴大資本實力，從股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理架構(gòu)上確保了改制后的農(nóng)信社不偏離服務(wù)“三農(nóng)”的方向。其缺陷在于不能有效解決所有者現(xiàn)實缺位的問題，內(nèi)在穩(wěn)定性有限，難以有效解決民主管理不易落實的問題。股份合作制并不鼓勵持大股，持大股者與持小股者同權(quán)。但在實際運作過程中，大股東說了算的現(xiàn)象很可能現(xiàn)實存在，因此重要決策難免仍是由行長們說了算，出現(xiàn)內(nèi)部人控制問題。

通過以上優(yōu)劣對比，三種模式在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善所有權(quán)控制結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)等主要方面作用趨同，但在支農(nóng)作用、金融服務(wù)和創(chuàng)新能力、增資擴股能力、抗御風(fēng)險能力以及獲取利潤能力等方面差別較大。各地可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟金融發(fā)展水平以及農(nóng)信社的實際情況選擇農(nóng)村信用社改革模式，如對于經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)良的農(nóng)村信用社，可以進行股份制改造，建立農(nóng)村商業(yè)銀行；地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況良好的，暫不具備進行股份制改造的農(nóng)村信用社可以實行股份合作制；股份制困難而又適合搞合作制的，可以進一步完善合作制。

二、產(chǎn)權(quán)及其制度改革現(xiàn)狀中存在的問題

（一）產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰。當(dāng)前農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)制度仍是混合產(chǎn)權(quán)模式，出資方主要是各級政府，產(chǎn)權(quán)沒有明確的界定，信用社的性質(zhì)還存有“官辦”金融跡象。省級行政管理的聯(lián)社模式對下級聯(lián)社的經(jīng)營、分配、資產(chǎn)處置干預(yù)較多，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政指令邊界模糊，造成了信用社不是對股東和社員負(fù)責(zé)，而是對上一級聯(lián)社負(fù)責(zé)，造成產(chǎn)權(quán)制度邊緣化，“三會”流于形式，股東對信用社的經(jīng)營和管理沒有行使任何權(quán)利，對法人沒有任何約束，對信用社的經(jīng)營風(fēng)險也不承擔(dān)任何責(zé)任，信用社社員并不是真正意義上的信用社所有者。

（二）合作對象錯匹配。目前，大部分信用社股金結(jié)構(gòu)失衡、股權(quán)分散虛置、同股不同權(quán)、股金穩(wěn)定性差，社員代表大會、理事會難以充分行使職能，外部股東參與信用社經(jīng)營管理和監(jiān)督不足，合作對象之間所有人、管理人、責(zé)任人的資產(chǎn)所有權(quán)和管理支配權(quán)不匹配問題仍然存在。在股東權(quán)利行使方面，農(nóng)信社廣大股東由于股權(quán)分散且單股股金額度較小，實際上基本失去監(jiān)督、參與、管理等權(quán)利；在股權(quán)設(shè)置方面，農(nóng)信社股權(quán)“非農(nóng)”問題突出，致使其支農(nóng)惠農(nóng)的合作制目標(biāo)實現(xiàn)存在障礙。

三、相關(guān)建議

（一）鼓勵農(nóng)信社結(jié)合地方經(jīng)濟特點構(gòu)建符合市場導(dǎo)向和股東意愿的多元產(chǎn)權(quán)模式。農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革及組織形式的選擇要堅持以市場為導(dǎo)向、以資本為紐帶，在票據(jù)兌付后的深入改革上分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展的差別，充分尊重農(nóng)信社股東和法人的自主選擇權(quán)，切忌通過行政手段推動農(nóng)信社的兼并、重組和聯(lián)合，防止人為將農(nóng)信社做大或者法人層級做高。

（二）省聯(lián)社職能應(yīng)盡快從行政管理向加強行業(yè)服務(wù)和風(fēng)險防化職責(zé)轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)組織形式的明確、獨立法人地位的確立，法人治理結(jié)構(gòu)的完善，省聯(lián)社的管理職能尤其是行政管理職能要逐步淡化，省聯(lián)社在地市一級的派出機構(gòu)應(yīng)逐步撤離，省級機構(gòu)的規(guī)模要適度控制，省聯(lián)社的主要職責(zé)要從現(xiàn)在的專項票據(jù)兌付、行業(yè)行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險防范和處置?？煽紤]在全國部分地區(qū)試點建立農(nóng)信社存款保險基金，即將省聯(lián)社模式改組成為“地方存款保險局（公司）+信用社協(xié)會”模式，通過運用存款保險公司的市場化運作機制，把防范和化解農(nóng)信社風(fēng)險、保護存款人利益和穩(wěn)定農(nóng)村金融的職責(zé)落到實處，通過農(nóng)信社協(xié)會的建立，強化其統(tǒng)一行業(yè)服務(wù)的職能，加強案件防范、咨詢培訓(xùn)、結(jié)算服務(wù)等方面的工作。

（三）積極引進民間戰(zhàn)略投資者以有效提高資本對農(nóng)信社的約束能力。農(nóng)信社改革的關(guān)鍵應(yīng)是股東責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的有效落實，既將控制權(quán)完全真正返還所有者，又將責(zé)任和利益真正落實到他們身上。應(yīng)采取的關(guān)鍵措施是在加強對農(nóng)信社的監(jiān)管和彌補“民有官營”而導(dǎo)致的損失的同時，大力引導(dǎo)民間戰(zhàn)略投資者進入農(nóng)信社，迅速建立起能夠?qū)π庞蒙绲慕?jīng)營后果負(fù)責(zé)的股東群體，并通過這些股東完善農(nóng)信社的法人治理結(jié)構(gòu)。在引進戰(zhàn)略投資者方面，要堅持社區(qū)性金融機構(gòu)的終極定位，在合作制的基礎(chǔ)上引入股份制的積極因素或管理制度，通過資格股和投資股的合理搭配，通過單個有實力社員或股東持股權(quán)重的合理控制，鼓勵對農(nóng)信社管理層有約束力的大股東的出現(xiàn)，使社員和股東的所有者地位得到充分體現(xiàn)。（作者單位：中國人民銀行嘉峪關(guān)市中心支行）