作者簡(jiǎn)介：武琨（1989—），女，漢族，河北邢臺(tái)市人，碩士，單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政學(xué)專業(yè)，研究方向：財(cái)政理論與實(shí)踐。

摘要：在黨的十八大報(bào)告中出現(xiàn)了“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的表述，這就為各級(jí)政府開展預(yù)算決算審查監(jiān)督工作指明了方向。2003年，中共十六屆第一次提出“全口徑預(yù)算管理”，自此引起各學(xué)者對(duì)全口徑預(yù)決算的關(guān)注。本文通過對(duì)我國(guó)學(xué)者的研究成果的評(píng)析后加以總結(jié)，并提出了進(jìn)一步研究的方向和思路。

關(guān)鍵詞：全口徑預(yù)決算；監(jiān)督；審查

一、全口徑預(yù)決算的內(nèi)容和范圍的表述

我國(guó)關(guān)于全口徑預(yù)算管理的表述，最早出現(xiàn)于2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)所通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第21條款中。2010年，財(cái)政部印發(fā)的相關(guān)通知中規(guī)定取消全部預(yù)算外收支科目。2012年，黨的十八大報(bào)告再次對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查審批和監(jiān)督提出了更高更明確的要求。

全口徑預(yù)決算是指把政府所有類型收入支出全部統(tǒng)一管理，覆蓋所有收支的體系，不允許存在游離于預(yù)算之外的政府收支，也就是要將所有類型的財(cái)政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系框架之內(nèi)。如此一來，也意味著政府的全部收入和支出都要納入人大的監(jiān)管范圍。我國(guó)政府預(yù)算管理的體系包括政府性基金預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算。而對(duì)我國(guó)政府財(cái)政全口徑預(yù)決算進(jìn)行審查和監(jiān)督，也是各級(jí)人大應(yīng)該履行的義務(wù)。我國(guó)政府目前預(yù)算體系中，公共預(yù)算體系已經(jīng)比較完備，其他三個(gè)預(yù)算基本框架也搭起來了，但仍需要進(jìn)一步細(xì)化、完善。

二、推進(jìn)全口徑預(yù)決算存在的幾個(gè)問題

推進(jìn)全口徑預(yù)決算管理從概念的提出到現(xiàn)在雖然已有十年時(shí)間，但是要建立一整套符合我國(guó)實(shí)際具有中國(guó)特色的全口徑預(yù)決算管理的制度體系還存在許多困難。主要有以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算編制完整性科學(xué)性有待增強(qiáng)。目前，我國(guó)的預(yù)算體系上基本上已完整，但現(xiàn)行預(yù)算制度體系和傳統(tǒng)預(yù)算管理模式還不統(tǒng)一，這在某種程度上影響了全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督的實(shí)施。第一，考慮到編制的完整性。當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算體系中的預(yù)算管理的完整性和統(tǒng)一性還不夠，納入預(yù)算管理資金并沒有涵蓋所有類型的財(cái)政收支，還沒有做到橫向到邊，縱向到底，其中存在些許問題。譬如包括社會(huì)保障資金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等，還基本上沒有全部納入綜合預(yù)算中來，還不能完整地全面地反映政府收支情況，這不算是真正意義上的全口徑預(yù)算決算管理。第二，從科學(xué)性來看，預(yù)算編制的相對(duì)粗糙。預(yù)算報(bào)表中所列的科目級(jí)次不科學(xué)，只泛泛地列到“類”、“款”一級(jí)，至于“項(xiàng)”和“目”兩科目，很少有具體內(nèi)容，而且甚至極少有對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的編制說明。

（二）預(yù)決算透明度有待進(jìn)一步加大。目前，在地方人民代表大會(huì)期間，其提交給相應(yīng)一級(jí)的人大代表審查的預(yù)算草案，某些省份很少涉及有部門預(yù)算，更談不上全口徑預(yù)決算，甚至就只有以財(cái)政局長(zhǎng)名義的文字報(bào)告。有人戲稱為“外行看不懂，內(nèi)行說不清”的天書式的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，就連一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者和財(cái)經(jīng)工作人員也不明所以，有些人大代表文化水平低或者不了解預(yù)算所列各科目的意義，無法對(duì)各部門具體的財(cái)政收支計(jì)劃做出明確判斷，因而這些“看不懂”的預(yù)算報(bào)告，總是能順利過關(guān)，所以形成了人大會(huì)對(duì)預(yù)算草案“給報(bào)什么就批什么”的狀況。

（三）思想認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高。目前在關(guān)于人大及其常委會(huì)對(duì)政府的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作的思想認(rèn)識(shí)上還存在一些錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)。第一種認(rèn)識(shí)是，人大及其常委會(huì)對(duì)政府的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作既沒有足夠的人員和技術(shù)力量及時(shí)全面準(zhǔn)確的掌握政府全口徑預(yù)決算全部全過程的實(shí)際情況，也沒有有效的辦法措施實(shí)施全方位的實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督，也就實(shí)際上影響了人大及其常委會(huì)審批權(quán)否決權(quán)的有效行使。因此，人大及其常委會(huì)對(duì)政府的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督有如“隔靴搔癢”，不能到位。第二種則認(rèn)為人大及其常委會(huì)對(duì)政府全口徑預(yù)決算審查審批和監(jiān)督只不過是形式而已，走走程序、走走過場(chǎng)就行了，不需要那么認(rèn)真、那么細(xì)致、那么深入。所以在人大及其常委會(huì)會(huì)議分組審議財(cái)政部門的預(yù)算報(bào)告時(shí)有的泛泛而談，有的發(fā)發(fā)牢騷，有的顧左右而言他，有的三緘其口沉默不語，有的甚至借故不到會(huì)不開會(huì)，很難很少聽到有針對(duì)性的在認(rèn)真調(diào)查研究基礎(chǔ)上深思熟慮有遠(yuǎn)見卓識(shí)的建設(shè)性審議意見。

三、對(duì)全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督的若干建議

加強(qiáng)對(duì)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督，不管從經(jīng)濟(jì)還是政治方面來說，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建我國(guó)民主法治社會(huì)有非常重大的意義。

（一）全口徑預(yù)算應(yīng)全口徑公開，接受全口徑監(jiān)督。這就要求中央和地方各級(jí)人大在履行監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范有關(guān)部門對(duì)提交本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案預(yù)算體系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，確保預(yù)算體系的完整性，要包括本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算、本級(jí)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算四個(gè)部分。不僅如此，草案中既要列支本級(jí)政府預(yù)算，又要列支本級(jí)政府所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算。按照政府預(yù)算全口徑體系的要求，各種預(yù)算都必須盡快建立健全，并接受人大審查監(jiān)督。

（二）建立公開透明的預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制。將政府的預(yù)決算公開透明本身就是最好的公眾監(jiān)督形式。因此，人大應(yīng)建立對(duì)政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的公開平臺(tái)。具體包括可以設(shè)置專門的網(wǎng)站欄目，適時(shí)公開財(cái)政預(yù)算決算和審計(jì)報(bào)告（包括一、二級(jí)科目以及公眾較為關(guān)注的三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算等）。這樣將完整全面的政府收支信息置于公眾，讓民眾清楚地了解，政府征收納稅人的錢，都用在哪些方面，是不是真正取之于民，用之于民。這樣民眾心里明了，才能不斷擴(kuò)大公眾的有效參與，才有利于民眾對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而增強(qiáng)政府的權(quán)威和公信力。

（三）深化人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督的思想認(rèn)識(shí)。為了保證財(cái)政資金管好用好，取之于民，用之于民，加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督就十分必要。在我國(guó)憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一個(gè)非常重要的職責(zé)就是審查監(jiān)督財(cái)政預(yù)算。而我國(guó)政府的重要特征之一就是由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、自覺接受人大監(jiān)督，政府財(cái)政預(yù)決算本身就需要自覺接受人大的監(jiān)督。我國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，人民對(duì)其依法監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算寄予很大期望，所以各級(jí)人大必須強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，改進(jìn)和完善監(jiān)督方式和監(jiān)督機(jī)制，使對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，不斷提高監(jiān)督實(shí)效。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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