作者簡介：余倩穎（1993.8-），女，漢族，浙江湖州人，重慶工商大學(xué)財政金融學(xué)院，經(jīng)濟學(xué)學(xué)士，研究方向是注冊稅務(wù)師方向。

摘要：公共決策的水平關(guān)系著公共利益的實現(xiàn)與否，涉及到人民的福祉。而政治家追求預(yù)算最大行為的存在是我國公共決策的一大缺陷。本文對該政治家行為從多方面進行了分析，同時從改進政治家行為角度完善公共決策機制進行了思考、提出了可行性建議。

關(guān)鍵詞：政治家行為；預(yù)算最大；尼斯坎南模型；公共決策完善

一、政治家行為闡述

從管理學(xué)的理論看，政治家應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，只不過政府提供的是公共產(chǎn)品，而企業(yè)提供的是私人物品。由此看來，他們兩者是具有相同行為基礎(chǔ)的。然而，有所區(qū)別的是，私人機構(gòu)的經(jīng)理能夠索取由于效率的提高而產(chǎn)生的利潤的一部分，而政治家們（官僚）的薪水要么與效率的改善無關(guān)，要么與它無直接關(guān)系，甚至也許具有反向的關(guān)系（丹尼斯·繆勒 1978）。因此政治家為了追求自身效用的最大化，達到提高政績和自身地位，實現(xiàn)當(dāng)選或連任等目標，會以犧牲效率為手段，傾向于擴大公共支出的規(guī)模，追求預(yù)算的最大化。

公共選擇學(xué)說是運用經(jīng)濟學(xué)理論來解釋和解決公共決策問題的一門科學(xué)。而在政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)之間架起橋梁、建立公共選擇學(xué)說的學(xué)者中，布坎南可以說是最為著名和最具影響力的一位，被稱為“公共選擇理論之父”。在他看來，公共支出的增長是政策決策過程失靈的一個重要外在表現(xiàn)。而作為公共決策的決策者，政治家又具有擴大公共支出的潛在激勵。政治家行為在很大程度上無疑是造成公共決策機制缺陷的重要原因。

二、政治家行為原因分析

（一） “經(jīng)濟人”假設(shè)是前提。

布坎南認為，政府的政策制定者（政治家）同經(jīng)濟人一樣是有理性的、自私的人，他們就像在經(jīng)濟市場上一樣在政治市場中追求著他們自己的最大利益——政治利益，而不管這些利益是否符合公共利益，盡管他們可能有反映“公共利益”的愿望，但這種愿望也不過是許多愿望之一罷了。執(zhí)行決策的政治家為了擴大公共項目的規(guī)模，干更多的事，其追求的就是預(yù)算最大化，

（二） 處于非競爭環(huán)境，擁有很大的自由度，政治家無壓縮預(yù)算成本的動力。

由于官僚機構(gòu)與市場環(huán)境之下的企業(yè)不同，它相對穩(wěn)定，約束政治家個人活動的限制體制不以營利為目的，提供公共服務(wù)的部門之間不存在競爭。且政府機構(gòu)由于薪金福利等與效率無關(guān)，它不能像私營企業(yè)一樣把利潤作為硬性指標來使用，所以上崗和職務(wù)的晉升沒有明確的一套考核指標，政治家沒有競爭意識和壓力，卻擁有很大自由度，因此部門容易產(chǎn)生更多的預(yù)算松弛。

（三） 信息不完全

從理論上看，政治家必須服從選民代表的政治監(jiān)督，提高預(yù)算的使用效率和效用。然而事實上，政府官員可以利用壟斷地位封鎖一部分關(guān)于公共產(chǎn)品生產(chǎn)職能以及資源成本等信息，從而使監(jiān)督部門和選民無法了解真實成本和預(yù)算使用去向，從而無法正確評價運行效率。在預(yù)算撥款者、監(jiān)督者與使用者的博弈中，使用者——政治家往往利用這種信息不完全而獲取最大化的預(yù)算。

三、 尼斯坎南官僚行為模型

1971年，尼斯坎南發(fā)表了《官僚機構(gòu)與代議制政府》，提出了官僚預(yù)算最大化理論，即官僚是追求總預(yù)算規(guī)模最大化的。這一模型可以說是研究政治家行為的一個很重要的出發(fā)點?？偨Y(jié)和評估尼斯坎南模型能夠?qū)ξ覀儚恼渭倚袨榻嵌妊芯?、完善公共決策機制給予啟示和幫助。

尼斯坎南對官僚預(yù)算行為的分析有幾大基本觀點：（1）政府預(yù)算有膨脹趨勢，在失去約束前提下，追求預(yù)算最大是常見行為。這是基本假設(shè)。薪金、津貼、聲譽、權(quán)力、恩惠、產(chǎn)出這些因素都是預(yù)算的正向單調(diào)函數(shù)。因此，我們可以得到預(yù)算越大，官僚們的效用越大。（2）官僚在與撥款者進行預(yù)算談判時占有信息優(yōu)勢，因而多能實現(xiàn)目標。而信息不對稱主要基于兩個原因：1.撥款者缺乏充足的動機去運用他的潛在權(quán)力。2.撥款者對官僚機構(gòu)的生產(chǎn)過程缺少必要的知識和信息。

尼斯坎南官僚行為模型曾被看做是“關(guān)于官僚行為的最精致全面的理論分析”（Miller，1977），可以說它還是較好地在理論層面上對政治家追求預(yù)算最大化進行了解釋。然而在官僚行為研究的不斷深入過程中，該模型也遭到了一定的爭議和質(zhì)疑。比較有代表性的意見有如下幾點。

（1） 唐萊威（1991）認為，該模型非常不準確，嚴重簡化了政治家的預(yù)算決策問題。官僚是否追求預(yù)算最大化要取決于三個條件：官僚的等級和預(yù)算的類型、設(shè)計的機構(gòu)類型、實踐中的變化等。在他看來，預(yù)算最大化并非政治家追求自身效用最大的唯一途徑，他們也可以通過重塑官僚機構(gòu)來實現(xiàn)。

（2） 威爾遜（1989）認為，官僚預(yù)算最大化的理論假設(shè)忽略了一個事實：官僚及官僚機構(gòu)常常要在更多的預(yù)算和機構(gòu)的自主權(quán)之間進行權(quán)衡。在其他因素都不變的情況下，對政治家來說，當(dāng)然是預(yù)算越多越好。而問題的關(guān)鍵是，其他條件并非固定不變，官僚機構(gòu)的自主性就是其中一個非常重要的變量。

尼斯坎南的官僚行為模型必然是不完善的，它假設(shè)所有的官僚機構(gòu)都是一樣的，而現(xiàn)實中官僚機構(gòu)有很大的復(fù)雜性。但它依然對分析政治家趨向于公共支出規(guī)模擴大這一行為有一定的指導(dǎo)意義。

四、從改進政治家行為角度完善公共決策機制

（一） 建立官員的激勵機制，使其有縮減預(yù)算成本、做出更公正決策的動力。

一方面，上崗和職務(wù)的晉升都要有競爭性，使職務(wù)與能力相稱。另一方面，制定相應(yīng)的行政獎懲制度，建立錯誤責(zé)任制，把決策失誤的責(zé)任落實到個人。而尼斯坎南曾提出，通過把生產(chǎn)成本節(jié)余的一部分轉(zhuǎn)讓給官僚們來增加對他們的激勵。這些都可以改善內(nèi)部激勵微弱的狀態(tài)。

（二） 完善社會公眾和預(yù)算資助者對政治家的監(jiān)督機制。

由于在預(yù)算撥款者與使用者的博弈中，使用者往往利用撥款者的信息不完全獲取最大預(yù)算。因此，完善監(jiān)督機制是非常有必要的。首先，可以加強財政預(yù)算法制建設(shè)，強化預(yù)算約束，使政治家的預(yù)算行為能夠有法可依。其次，可以進行預(yù)算方法的創(chuàng)新，實行績效預(yù)算等。（作者單位：重慶工商大學(xué)財政金融學(xué)院）

參考文獻：

[1]（美）繆勒 《公共選擇》 商務(wù)印書館 1992

[2]（美）布坎南 《自由、市場和國家》 北京經(jīng)濟學(xué)院出版社 1988

[3]趙愛英 《我國公共決策中存在的問題探析》 天水師范學(xué)院學(xué)報 2005（6）