一、現(xiàn)行土地制度的缺陷是農(nóng)民利益受損的主要原因

1、現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只注重對(duì)農(nóng)民當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而沒(méi)有考慮到農(nóng)民失去土地以后將如何生存。失地農(nóng)民需要面對(duì)的一個(gè)巨大困難就是如何順利地農(nóng)轉(zhuǎn)非，盡快地成為城市居民。實(shí)際情況是在我國(guó)城鄉(xiāng)二元制度的背景下，大多數(shù)被征地農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上與城市居民存在巨大差距，而現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能彌補(bǔ)這個(gè)巨大差距。在這種背景下，全國(guó)統(tǒng)一的被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系無(wú)法順利建立，農(nóng)轉(zhuǎn)非的社會(huì)保障制度至今仍然處于缺位狀態(tài)。

2、法律法規(guī)不完善，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。法律法規(guī)不完善是導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠明晰的重要原因之一，經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)很難加以區(qū)分使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系極為混亂。土地承包權(quán)是指經(jīng)營(yíng)戶(hù)在土地承包期內(nèi)依法對(duì)公民集體所有土地享有占有，經(jīng)營(yíng)，使用，收益的權(quán)利。然而事實(shí)上，現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅是土地的耕種權(quán)，而沒(méi)有占有使用的權(quán)利。農(nóng)民所享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本應(yīng)是具有使用權(quán)性質(zhì)的，而現(xiàn)在就僅僅只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極小的處分權(quán)。這就使得承包經(jīng)營(yíng)者無(wú)法充分行使自己對(duì)承包土地的全部權(quán)利，造成土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，在現(xiàn)實(shí)中必然導(dǎo)致土地主體的利益受到損害。

3、法律法規(guī)不健全導(dǎo)致農(nóng)村土地使用與流轉(zhuǎn)制度市場(chǎng)化水平低。在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度下，除了國(guó)家征用農(nóng)村集體土地以外，農(nóng)戶(hù)的土地使用權(quán)只能通過(guò)兩種方式流轉(zhuǎn)，即農(nóng)民自己轉(zhuǎn)包和集體對(duì)土地集中調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)。缺乏市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，使得市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置未能有效實(shí)現(xiàn)，而土地集中和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的升級(jí)擴(kuò)大存在巨大困難，也使農(nóng)民通過(guò)土地取得經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的機(jī)會(huì)降低。

二、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是農(nóng)民利益受損的體制原因

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯于1954年提出著名的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論，他揭示了發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的普遍規(guī)律，即發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代發(fā)達(dá)的工業(yè)與傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)并存，在農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，工業(yè)化提前進(jìn)行?，F(xiàn)代工業(yè)發(fā)展起來(lái)以后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)下，通過(guò)對(duì)落后農(nóng)業(yè)部門(mén)不斷影響，促使農(nóng)業(yè)部門(mén)逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，最終促進(jìn)工農(nóng)業(yè)平衡、可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但由于我國(guó)特殊的歷史條件，建國(guó)以來(lái)我們走的是一條與眾不同的工業(yè)化道路，高度重視工業(yè)化，農(nóng)業(yè)發(fā)展得不到應(yīng)有的投資與重視，即在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府用行政手段將工農(nóng)分開(kāi)，以犧牲農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的工業(yè)化。然而對(duì)農(nóng)民的利益造成巨大損害，大大削弱了農(nóng)業(yè)資本的積累、生產(chǎn)技術(shù)革新的實(shí)力，農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁不足。也就造成了我們國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中，原有的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅沒(méi)有得到有效改變。雖然改革開(kāi)放以后，政府對(duì)這一非均衡發(fā)展模式進(jìn)行了一些改變，提高了對(duì)農(nóng)村問(wèn)題的重視程度，加大對(duì)第一產(chǎn)業(yè)的投資，但并沒(méi)有從根本上改變我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特性。

三、征地執(zhí)法部門(mén)行為不規(guī)范是農(nóng)民利益受損的外部原因

1.征地審批過(guò)程的監(jiān)管不到位。農(nóng)用轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)用地的審批權(quán)往往在各市、縣級(jí)政府。國(guó)務(wù)院和各省、自治區(qū)和直轄市人民政府監(jiān)管不到位，造成市、縣級(jí)政府征地權(quán)力過(guò)大，擅自審批。

2.征地實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管不到位。一些地方政府在征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)施過(guò)程中，漠視失地農(nóng)民的根本利益，不落實(shí)征地補(bǔ)償和就業(yè)安置協(xié)議，征地信息不對(duì)征地農(nóng)民及時(shí)公布。

3.干部政績(jī)考核制度與農(nóng)民利益受損問(wèn)題不掛鉤。我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的干部政績(jī)考核制度主要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為考核標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)農(nóng)民利益、合理利用土地、保護(hù)耕地沒(méi)有進(jìn)入干部政績(jī)考核體系之中。

4.對(duì)征地違法行為追究不到位。對(duì)于違反法律規(guī)定擅自修改土地總體規(guī)劃的、非法占用基本農(nóng)田的、侵害農(nóng)民合法權(quán)益引發(fā)群體性事件且未能及時(shí)解決的、欠繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等違法行為相關(guān)執(zhí)法部門(mén)追究力度不夠。

四、相關(guān)保障體系缺失是農(nóng)民利益受損政策原因

土地不僅是農(nóng)民賴(lài)以生存取得收入的根本，還承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障功能。目前，由于我國(guó)的農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障還沒(méi)有形成有效的體系、有關(guān)保障制度的法律法規(guī)還不夠完善，現(xiàn)行的征地、拆遷補(bǔ)償規(guī)定中關(guān)于生存、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題還沒(méi)有明確的規(guī)定，加上“失地農(nóng)民”自身的資金緊張和缺乏對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)等原因，“失地農(nóng)民”擁有社會(huì)保障的比例偏低。“失地農(nóng)民”既失去了土地保障，又沒(méi)有享受到同城市居民一樣的社會(huì)保障。尤其是那些喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民，征地補(bǔ)償費(fèi)可以解決一些農(nóng)民當(dāng)下的困難，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，相關(guān)保障的缺失給失地農(nóng)民以后的生產(chǎn)生活帶來(lái)了極大的困難。

五、就業(yè)安置問(wèn)題得不到有效解決是利益受損的突出表現(xiàn)

1.土地補(bǔ)償安置費(fèi)足額發(fā)放不到位，失地農(nóng)民無(wú)法自主就業(yè)。征地者向征用土地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府支付的土地征用補(bǔ)償費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有將其足額發(fā)放到失地農(nóng)民的手中，而是截留一部分挪為它用。這種方式既違反了國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，也極大的損害了失地農(nóng)民的根本利益，使得一部分想自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民失去了創(chuàng)業(yè)資金，不利于解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題。

2.失地農(nóng)民整體科學(xué)技術(shù)素質(zhì)偏低。一是自身能力的影響。大部分“4050”的失地農(nóng)民接受正規(guī)教育的時(shí)間比較短，加上農(nóng)民世代以種植業(yè)為主，導(dǎo)致綜合素質(zhì)偏低，很難找到工作；二是就業(yè)成本的影響。大多數(shù)失地農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償費(fèi)，再建完新房和購(gòu)買(mǎi)日常生活用品之后，幾乎留不下什么了，大大限制了他們的自主創(chuàng)業(yè)能力。三是失地農(nóng)民生活方式的影響。農(nóng)民大多生活節(jié)奏較慢，很難適應(yīng)城鎮(zhèn)中快速的生活節(jié)奏。

3.組織失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)等相關(guān)活動(dòng)較少，針對(duì)性的培訓(xùn)少，造成了農(nóng)民與企業(yè)用工對(duì)接較困難。公共財(cái)政對(duì)培訓(xùn)的投入不足，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)沒(méi)有充足的資金進(jìn)行運(yùn)作。（作者單位：中國(guó)銀行黑龍江省分行）