摘要：土地改革的矛盾不斷激化的背景下，公有制與私有制的爭論就從未停止過。通過對土地的私有制和公有制的生產(chǎn)效率對比分析，認(rèn)為私有制并不一定導(dǎo)致貧富差距和兩級分化的擴(kuò)大。相反事實上，公有制的體現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)是在表面上的國家擁有土地，而應(yīng)當(dāng)是反映農(nóng)民的切實訴求上。而增加土地使用的多樣性和提高農(nóng)民在土地生產(chǎn)的過程的參與度是緩解土地矛盾的有效方式。

關(guān)鍵詞：土地改革；集體所有制；私有化；多樣性補償

1978年之后的土地改革，“土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”在當(dāng)時作為激活農(nóng)民生產(chǎn)積極性的重要舉措，在當(dāng)時發(fā)揮了重要作用，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)值得到了歷史性的突破和發(fā)展。但是時至今日，在當(dāng)時的這種先進(jìn)舉措，逐漸在現(xiàn)今的工業(yè)化和城市化發(fā)展背景下成為了一種阻滯。這主要在于土地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離，導(dǎo)致土地矛盾日益尖銳。

一、土地集體所有制的現(xiàn)狀與面臨的困境

人民公社體制解體后，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個基本特征是，土地所有權(quán)繼續(xù)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶則以承包方式獲得土地使用權(quán)。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定。前中國集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級，三者在不同程度上都是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)代表，這不利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。鄉(xiāng)政府、村委會有政企合一的性質(zhì)， 他們在行使政府功能的同時， 還行使著對集體經(jīng)濟(jì)的管理職能。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由相應(yīng)行政機構(gòu)代管， 但其內(nèi)部仍缺乏相關(guān)制度， 沒有對責(zé)任、權(quán)利做出明確的規(guī)定和約束。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏相應(yīng)的法律地位。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有成立相應(yīng)的組織機構(gòu)， 盡管它實實在在地存在， 但不是獨立的法人單位。

而土地征用是我國集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一途徑。土地征用權(quán)是政府特有的權(quán)力，但國家只有為“公共目的”才能行使土地征用權(quán)，并且征用土地必須給予一定的補償。而我國在土地的實際征用中，對“公共目的”的限定不足，存在土地征用權(quán)的濫用，導(dǎo)致集體土地使用權(quán)不穩(wěn)定。

最后農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不充分?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。事實上中國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)卻只具有耕種權(quán)、部分收益權(quán)和極其少量的處分權(quán)，與該法規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的真實內(nèi)涵相比，其內(nèi)容是很不充分的，其權(quán)能也是殘缺的。

產(chǎn)權(quán)主體不清，征用方式單一，農(nóng)民權(quán)利的缺乏造成了農(nóng)村土地矛盾的日益激化。其核心在于：集體所有制，同時損失了監(jiān)管者和勞動者兩個方面的積極性，其要害是國家行為造成的嚴(yán)重產(chǎn)權(quán)殘缺”。

二、對土地改革方向的觀點

學(xué)者們從農(nóng)村集體土地所有制存在的缺陷出發(fā)，提出了各種改革主張，大致來說主要有以下幾種觀點：實行農(nóng)村土地私有化，取消集體土地所有權(quán)；實行農(nóng)村土地國有化，取消集體土地所有權(quán)；部分取消集體土地所有權(quán)，實行農(nóng)村土地國家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存土地混合所有制或復(fù)合所有制；保留現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)，對其進(jìn)行改革與完善。

總的來說，就是土地所有制，于“公”于“私”該怎么看。

對土地國有化的觀點：

向國惠（2005）一切土地歸國有。認(rèn)為這既符合土地的自然屬性—國家所有 公民共有，又符合我國社會主義性質(zhì)。同時避免了而集體土地所有權(quán)本身存在的主體虛位、權(quán)能不全、與國家所有權(quán)關(guān)系不清等缺陷正是其功能缺失的一系列不良表現(xiàn)。我國實際情況看，土地集體所有已實行了很長時間，若改為私有，不僅受到政治經(jīng)濟(jì)制度和社會意識形態(tài)的剛性約束，而且即使實行了土地私有制，也無法有效地解決當(dāng)前土地經(jīng)營中存在的諸多難題。

對土地私有制的觀點：

私有化的觀點認(rèn)為：1.農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰；2. 農(nóng)村集體土地私有化可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；3. 現(xiàn)行的農(nóng)地制度既使農(nóng) 民處于不利的境地，又使農(nóng)村改革處于一種“理論陷阱”中；4. 現(xiàn)行農(nóng)村的雙層經(jīng)營機制并不能從根本上保護(hù)農(nóng)民的利益。

對各方觀點的分析：

從一個總體的觀點來看，大多數(shù)的學(xué)者對土地集體所有制應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革表示認(rèn)同，但是只有很少的學(xué)者表達(dá)了對土地私有制的謹(jǐn)慎考慮。這里，有一種潛在上的傾向和邏輯，認(rèn)為，我國是社會主義國家，應(yīng)當(dāng)以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，所以集體所有制代表了一種公有制經(jīng)濟(jì)，即使需要改革，也應(yīng)當(dāng)在公有制的范疇內(nèi)進(jìn)行改革，而如果實行了土地私有制，則是一種倒退。

事實上，處于公平而言，土地國有化也未必會實現(xiàn)縮小農(nóng)村城鎮(zhèn)之間的貧富差距。從表面看，城鎮(zhèn)居民沒有賴以耕作的土地，但是城鎮(zhèn)居民的社會保障福利等比農(nóng)村居民完善。城鎮(zhèn)居民完全不必考慮沒有土地之后怎么辦。但是農(nóng)村居民則不同，在農(nóng)村的社會保障的現(xiàn)況來看，土地則依舊是農(nóng)村居民最重要的保障。所以公有制被認(rèn)為是保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的一個重要方式。但是事實是，集體所有制實行這么多年來，貧富差距在不斷擴(kuò)大，農(nóng)村社會保障依然不完善，大量的農(nóng)村人口制約了我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。最根本的原因，并不是集體所有制的制度缺陷所能解釋，而是土地作為一種生產(chǎn)要素并沒有實現(xiàn)應(yīng)有的生產(chǎn)效率導(dǎo)致的。這一點從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度是顯而易見的，農(nóng)業(yè)相對于工業(yè)和服務(wù)業(yè)來說，在不能實現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)，無法產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，土地生產(chǎn)效率的低下導(dǎo)致了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民收入的兩極分化。只有土地作為能夠自由參與到社會生產(chǎn)中去，才能享受到高利潤的回報。在這里，土地的所有制就變成一種嚴(yán)重的阻礙。土地在農(nóng)民的手里，除了種地幾乎別無選擇。土地公有制帶給農(nóng)民的的權(quán)益的時候，通過又通過所有權(quán)和使用權(quán)的分離剝奪了農(nóng)民獲得土地的其他收益的權(quán)利。假如土地收歸國有，與農(nóng)民的合約關(guān)系其實并沒有太多的改變，只是在決定土地用途的時候，避免了土地管理權(quán)利的泛濫或者缺失。

而作為私有化的政策而言，更多的困難是對于是否違背了社會主義根本的思想這樣的思維傾向下，學(xué)界和政界對私有化采取了一種謹(jǐn)慎小心的態(tài)度。很多學(xué)者認(rèn)為，這是回到了建國之前的舊社會，這是一種時代的倒退。還有一種觀點就是將土地私有化，則會導(dǎo)致貧富差距，兩極分化。首先針對第一種說法，認(rèn)為這是一種時代的倒退，這是在從一個靜止的角度看問題。在舊社會中，工業(yè)并沒有這么發(fā)達(dá)，土地作為一種最主要的生產(chǎn)要素，農(nóng)民沒有了土地就幾乎只能捆綁在私有的土地之上，沒有其他的選擇。而在當(dāng)代，投資的方式出現(xiàn)了多樣性，但是相對的土地卻只能在一個很小的范圍內(nèi)參與到社會生產(chǎn)，加上每個農(nóng)戶持有的土地面積所限，只能維持在小規(guī)模的單個農(nóng)戶生產(chǎn)上，這極大的束縛了土地利用的能力，無形中增加了土地參與生產(chǎn)的交易成本。在現(xiàn)今，農(nóng)民名義上擁有土地的使用權(quán)，但實際上在把土地運用到其他生產(chǎn)方式存在極大的阻力。農(nóng)民的利益在整體利益沒有減少的情況下增加了。較大的不同是政府不能再以一個低廉的價格收購?fù)恋兀@造成了政府的收益的減少。但是，要考慮到兩點，一方面是，隨著農(nóng)民收入的提高而減少了對農(nóng)業(yè)支持的負(fù)擔(dān)；另一方面是，政府從農(nóng)民增長的收入中獲利。土地通過私有化參與到生產(chǎn)資料的流通，從效率來說是更高效的。農(nóng)民可以通過土地參與到更多種的經(jīng)營模式，例如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或大規(guī)模農(nóng)場式經(jīng)營中占有一定的股份，而不是簡單的成為賣地者（而且是相對廉價的）和工人。從私有化的情況來看，其未必會造成比國有化更高的貧富差距和兩極分化。

三、對土地改革的一點建議

綜上，國有化和私有化之間是否存在一種折中的方式，而避免國有化的無效率和私有化的阻力？考慮到政府征用土地被逐層放寬和完全私有化的阻力，可以從幾方面提供一些建議參考。

1.對政府對土地的所有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制。法律中提到政府只有在出于“公共目的”才能征用土地，但“公共目的”在實際上的實施中被不同程度的解讀和扭曲。政府在其中存在獲利機制，那么政府自身就有激勵不斷采取措施來通過廉價征用土地和高價賣出從中獲利。如果不能遏制這種獲利機制，農(nóng)民的弱勢地位將會持續(xù)。

2.增加征用土地的補償機制的實現(xiàn)途徑。現(xiàn)有的大部分情況是，政府通過一次性補償農(nóng)民一定收入（例如三年的土地耕種收入）而收回土地的使用權(quán)。事實上這是個廉價的收購。另外，在通常的考慮中被遺忘的是農(nóng)民的訴求。失地農(nóng)民將何去何從，這是一個復(fù)雜的問題，故而政府更偏好于用一筆錢來打發(fā)農(nóng)民。實際上有些農(nóng)民希望能繼續(xù)種地，或者希望能使用到其他用途，但是由于土地被強制收購的緣故，金錢作為一個替代選項，農(nóng)民從自身效用出發(fā)會提高補償要求來彌補他的機會成本。

3.政府在土地流轉(zhuǎn)方面的職能的集中化?，F(xiàn)有的土地所有權(quán)在各級政府中處于一種分散的狀態(tài)。土地的在各種生產(chǎn)要素中的限制是最為復(fù)雜的，這為土地參與多樣性生產(chǎn)形成較高的制度成本。農(nóng)民在高昂的交易成本中處于群體的劣勢。可以考慮成立一個處理土地征用的專門部門，并保持較高的獨立性。該部門通過調(diào)整農(nóng)民對土地的不同訴求的同時，保持與政府決策部門的中立，通過對零散土地的征收與再組合分配，對土地用途的多樣性進(jìn)行管理。

四、結(jié)束語

土地治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而在這個過程中，政府成為土地市場中的交易者，因此，單純的土地公有制是無效率的。應(yīng)當(dāng)理性而客觀的眼光看待私有制和公有制的觀點，而不能簡單的從某一方出發(fā)進(jìn)行改革。在土地改革的過程中，應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)民的訴求，對地方政府的征地行為進(jìn)行嚴(yán)格的限制。多樣性的土地補償機制是緩解土地矛盾的有效措施。（作者單位：廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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