摘要：工傷保險是我國社會保障體制中最基本的一部分，是我國社會保險的內(nèi)容之一，它的實施對提高生產(chǎn)經(jīng)營單位和職工的安全生產(chǎn)，保障受傷害職工的合法權益具有重要作用。然而目前在工傷保險方面立法不完善，出現(xiàn)了諸如退休職工返聘上崗工傷保險問題，農(nóng)民工工傷保險問題等，分析解決這些問題對于促進我國工傷保險的發(fā)展水平，增強對勞動者的保障，維護正常的生產(chǎn)、生活秩序具有重要意義。

關鍵詞：工傷保險；問題；對策

一、 引言

工傷保險是世界上實行最早的社會保險制度之一，是全世界范圍內(nèi)最具有普遍意義的社會保險制度。工傷保險也稱職業(yè)傷害保險，是指勞動者在生產(chǎn)勞動和其它工作過程中遭受意外傷害或因長期接觸有毒有害因素引起的職業(yè)病傷害后，由國家或社會上給予負傷、致殘和死亡者生前供養(yǎng)親屬提供必要的物質保障制度。實行工傷保險制度，對于維護勞動者基本權益，保持社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步都具有十分重要的意義。然而，在中國的社保制度中，工傷保險相對滯后，且一度排名位于養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險制度改革之后，所以工傷保險面臨著其制度改革與現(xiàn)實需求嚴重脫節(jié)的局面。工傷保險制度是在社會經(jīng)濟發(fā)展到一定的階段才出現(xiàn)的，仍然處于發(fā)展過程中。

二、我國工傷保險制度的現(xiàn)狀及其存在的問題

從國務院于2003年頒布了《工傷保險條例》之后，我國工傷保險工作進入了新的階段，這是與我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的。之后，隨著各項工傷保險政策不斷出臺，例如《工傷認定辦法》、《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》、《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍的規(guī)定》等法律文件的出臺，我國的工傷保險制度不斷走向完善，工傷保險工作得以進一步的順利開展。制度的完善對于維護工傷職工的合法權益、分散用人單位的工傷風險發(fā)揮了重要的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國參加工傷保險的職工已經(jīng)由2003年工傷保險條例實施前的4575 萬人增至 2010 年 9 月的 1. 58 億人，覆蓋面較之前有很大增幅，其中農(nóng)民工6131 萬人。然而，在這些數(shù)字背后應該看到，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，工傷保險制度正面臨一些新情況、新問題，需要我們用科學發(fā)展的眼光正確對待并加以解決，從而更好的推動工傷保險制度的健全完善，充分發(fā)揮工傷保險制度的重要作用。

（一） 未參加工傷保險的農(nóng)民工工傷保險問題

近年來，我國工傷保險參保人數(shù)雖有大幅增加，但按照最新的統(tǒng)計，我國仍有1/3的農(nóng)民工游離在工傷保險之外，這是不能回避的社會現(xiàn)實問題。當這些應當繳納工傷保險而未繳納工傷保險的用人單位一旦發(fā)生工傷事故，受害職工只能依據(jù)《工傷保險條例》第60條和《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第12條第1款的規(guī)定向用人單位主張工傷保待遇，這類職工既不能享受參加工傷保險的優(yōu)越性，又得不到民事侵權較高的賠償。這種一刀切的立法模式，在未參加工傷保險的職工維權問題上已暴露出明顯的缺陷。

伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)效率的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益已經(jīng)不能完全滿足農(nóng)村居民的需求，大量農(nóng)村勞動力進城謀取生活來源，成為城市中的農(nóng)民工。據(jù)國家統(tǒng)計局一項農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，至2011年我國農(nóng)民工的總量已達到2.5億人，人數(shù)的龐大，使得農(nóng)民工的工傷保險問題不得不作為民生的熱點問題來考慮。由于農(nóng)民工自身文化素質等方面原因，大部分農(nóng)民工進城后只能從事重體力高危的工作，例如建筑行業(yè)，這種從事體力的工作不但不具有穩(wěn)定性，而且容易發(fā)生工傷事故。同時，由于缺乏相關的職業(yè)病防治意識和基本生活及安全常識，農(nóng)民工群體已成為職業(yè)病高危人群。但是，農(nóng)民工在遭遇工傷事故或職業(yè)病后，獲得經(jīng)濟賠償卻顯得異常艱難。雖然現(xiàn)行工傷保險法律制度已經(jīng)將參保范圍覆蓋到境內(nèi)所有形式的用人單位，但未將農(nóng)民工作為特殊群體予以強調，也沒有相關配套措施，在現(xiàn)實操作中就出現(xiàn)了不適應農(nóng)民工工傷保險需求的弊端，造成農(nóng)民工在工傷后權益得不到及時保護的現(xiàn)狀。工傷保險法律制度對農(nóng)民工權益保護的不足，具體表現(xiàn)為：工傷保險發(fā)展過程中對農(nóng)民工的關注度低，農(nóng)民工參保人數(shù)與行業(yè)危險性不相符，工傷后農(nóng)民工維權困難等。這些現(xiàn)狀反映出我國工傷保險法律制度存在著一些問題，主要包括：農(nóng)民工工傷保險實際覆蓋率低、法律法規(guī)可操作性差、不適應農(nóng)民工的特殊性要求以及缺乏監(jiān)管。造成這些問題的根源主要在于我國傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制帶來的社會結構不合理、配套措施不足、農(nóng)民工維權意識薄弱等。工傷保險法律制度對農(nóng)民工權益保護不足的問題給我國社會保障制度的發(fā)展敲響了警鐘。

（二）退休回聘人員的工傷保險問題

由于我國法律未對退休回聘人員的法律地位作出明確規(guī)定，目前退休回聘人員因工負傷能否被認定為工傷存在不小的爭議。早在1996 年《勞動部關于實行勞動合同制度若干問題的通知》第13條就明確：“已享受養(yǎng)老保險待遇的離退休人員被再次聘用時，用人單位應與其簽訂書面協(xié)議，明確聘用期內(nèi)的工作內(nèi)容、報酬、醫(yī)療、勞動待遇等權利和義務?！贝颂幍摹皠趧哟龅葯嗬土x務”理應包含工傷保險的內(nèi)容，這是勞動合同必須涉及的重要條款。盡管《勞動合同法》規(guī)定了“勞動者開始依法享受基本養(yǎng)老保險待遇的，勞動合同終止”；《勞動合同法實施條例》第22條規(guī)定，勞動者達到退休年齡的，勞動合同終止。但這并不代表勞動合同法否定了退休回聘人員獲得工傷保險賠償?shù)目赡苄浴?/p>

最高人民法院行政審判庭2010年對山東省高級人民法院關于超過法定退休年齡的進城務工農(nóng)民因工傷亡的，應否適用《工傷保險條例》的請示的答復中，就認為應當適用《工傷保險條例》的有關規(guī)定處理。由于司法解釋效力位階的問題，各地的實踐并不統(tǒng)一。例如2011年實施的《北京市實施〈工傷保險條例〉若干規(guī)定》刪除了同年廢止的《北京市實施〈工傷保險條例〉辦法》中有關受傷害人員是用人單位聘用的離退休人員或者超過法定退休年齡的工傷認定申請不予受理的條款，表明退休回聘人員的工傷認定申請有可能實現(xiàn)。而上海市的規(guī)定則相反在2103年實施的新《上海市工傷保險實施辦法》沒有這一規(guī)定，上海市政府于2012年12月11日舉行的相關新聞發(fā)布會中也提到退休回聘人員不屬于工傷保險的適用范圍。

（三）工傷保險責任與侵權責任的競合問題

由于第三人的原因而發(fā)生了工傷事故，需要協(xié)調工傷保險制度與民事賠償制度，以最大程度保障勞動者的利益并體現(xiàn)出權益的平衡。依據(jù)2004年最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第12條以及2006年《最高人民法院關于因第三人造成工傷的職工或其親屬在獲得民事賠償后是否還可以獲得工傷保險補償問題的答復》的規(guī)定，在事實上因第三人原因造成工傷的勞動者享有選擇權——按照《工傷保險條例》的程序申請工傷賠償金或者直接向該第三人請求賠償。

從法理上來看，無論由誰的原因造成工傷，工傷事故的發(fā)生使得勞動者當然成為工傷保險賠償法律關系的一方當事人，向工傷保險機構申請賠償金確定可靠，是司法實踐中最為常見的獲得賠償金方式。另一方面，工傷保險賠償?shù)某绦蛳鄬Ψ爆?，直接向第三人即侵權行為人請求賠償可能更有效率，有利于受害人及時獲得妥善的醫(yī)療，其弊端則是第三人不一定能夠積極賠償，且賠償數(shù)額不能確定下來。因此，法律雖然賦予了勞動者選擇權，當事人也需要根據(jù)實際情形作出自身的判斷。通常工傷保險機構先行支付賠償金后，就享有對侵權行為人即第三人的代位求償權，但是當勞動者同時向工傷保險機構和第三人申請賠償金時，法律并未予以明確，此時出現(xiàn)責任競合的情形，在充分保護勞動者的同時也應當?shù)郊骖櫳鐣健?/p>

三、解決對策

（一）完善農(nóng)民工工傷保險體系

在當前社會條件下，我國農(nóng)民工的工作特性決定了其往往具有臨時性或者季節(jié)性的特點，所以，有的企業(yè)借此不與農(nóng)民工簽勞動定合同。如果我們確立了工傷保險和雇主商業(yè)保險相結合的工傷保險體系，只要農(nóng)民工與雇主之間存在雇傭關系，就可以投保雇主責任保險，這樣將使極大拓展了雇主責任保險的覆蓋范圍。

如果雇主沒有給其農(nóng)民工勞動者繳納工傷保險，那么其不僅要支付工傷保險規(guī)定的相應待遇，還需要向工傷保險基金管理部門支付懲罰性賠償金以及職工的精神損害賠償款，這樣的規(guī)定提高了雇主的責任，增強了農(nóng)民工的權益保障力度。

立足農(nóng)民工特點和切身需要完善我國的農(nóng)民工社會保險體系。一般而言，社會保險由醫(yī)療保險、工傷保險、、失業(yè)保險、生育保險和養(yǎng)老保險構。處于成本的考慮，農(nóng)民工不宜同時參加這五種險，這樣無疑過分加重了農(nóng)民工自身以及相關企業(yè)的負擔。因此，應當在目前條件下強制企業(yè)為農(nóng)民工辦理工傷保險，這種設計最貼合農(nóng)民工的特性和實際需要。 提供他們最需要的工傷保險和醫(yī)療保險，提高雇主辦理工傷保險的積極性，以漸進式的方式完善對于農(nóng)民工的保護。

（二）退休回聘人員因工負傷應認定為工傷

退休回聘人員與用人單位之間是一種特殊的合作關系，這種關系不是傳統(tǒng)意義上的勞動關系。在返聘期間，如果其在用人單位因工負傷。我們認為應該認定為工傷。這種制度設計是有多方面考慮的，首先，其有利于保護退休回聘人員的權益，使其能夠全身心的投入到工作中去；其次，這樣也刺激了高技能人才的回流熱情。這種安排是有充足的立法和政策依據(jù)的。

首先，我國《工傷保險條例》第1條規(guī)定：“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預防和職業(yè)康復，分散用人單位的工傷風險，制定本條例?！狈灯溉藛T在一定程度上是弱勢群體的一種，如果其因工負傷而無法獲得足夠的補償則會極大加重其生活負擔，造成社會的不穩(wěn)定。如果將其納入工傷保險，使其獲得足夠多的經(jīng)濟補償則避免了這種情況的發(fā)生。同時，這樣也能刺激用人單位規(guī)范工作流程，改善工作條件，加強工傷等危險情況的提前預防工作，從而從根本上更好的保障返聘人員的權益。但是，我們需要注意的是，社會養(yǎng)老保險不能根本上扭轉返聘人員的弱勢地位。其弱勢體現(xiàn)在，由于年齡偏大，在受到工傷等職業(yè)損害時，自我救濟的顯得十分匱乏。然而，我國勞動法的宗旨之一保護弱勢群體的利益。退休后如果返聘人員尚未喪失勞動能力，其仍然享有憲法意義上的工作的權利，所以其未失去成為一名勞動者的資格。退休之后是否繼續(xù)從事勞動是他們自由選擇的范疇，國家不應限制其這方面的權利。因此，就賠付順序而言，工傷保險部門應當首先償付返聘人員，之后再向用人單位追償。不應當直接由返聘人員向用人單位追償。

其次，將返聘人員因工負傷納入工傷保險，符合用人單位對高技能人才的需求。返聘人員也是解決社會人力資源短缺的后備力量。所以，將退休返聘人員的因工負傷納入工傷保險，能促進一些高技術人才發(fā)揮余熱，安心地將自己的經(jīng)驗與技術在特殊的崗位上運用，滿足用人單位的需求。

因此，筆者呼吁，將退休返聘人員納入工傷保險的范疇，即職工退休后雖然享受了養(yǎng)老保險待遇，但用人單位仍然應當在受聘后單獨購買工傷保險。并且，相關單位還應當對用人單位為退休返聘人員繳納工傷保險金進行監(jiān)督，以實現(xiàn)工傷保險制度的良性發(fā)展。

（三）工傷保險與侵權損害賠償發(fā)生競合時增加對工傷事故受害人的保護

當工傷職工受到損傷后，我們應當本著實質正義的精神來考慮工傷保險與侵權損害賠償發(fā)生競合時對于工傷職工的保護。根據(jù)侵權方的不同，我們可以制定兩種不同的模式來解決競合的問題。

當侵權人為用工單位時，可以采取補充模式來進行賠償。當前，如果嚴格執(zhí)行我國《工傷保險條例》的規(guī)定，我國勞動者的工傷保險賠償標準還處于一個很低的水平。工傷保險賠償顯然無法滿足勞動者工傷后的實際損失，所以必須要加大保護力度。因此，所謂的雙重救濟保障模式即，勞動者在獲得工傷保險賠償?shù)耐瑫r又能要求相關侵權方提供侵權損害賠償是十分必要的。同時，從用人單位的利益出發(fā)而言，這樣的制度規(guī)定也會在本質上有利于用人單位的長期發(fā)展。因此，我國在完善工傷保險制度的過程中，應當堅定不移地賦予勞動者雙重保障。但是，同時，基于保險法的基本原理要求，我們還需要設置一個上限即，規(guī)定勞動者通過雙重救濟所獲得賠償不能超過其實際所遭受的損失。這樣的立法必然能保護勞動者的利益，同時減少工傷事故的發(fā)生，且能有效利用了有限的工傷保險基金資源。

當侵權人為第三人時，應采用兼得模式，及工傷保險賠償與侵權人賠償都應獲得。因為保險法與民法的宗旨不同，而《侵權責任法》是民法體系的一部分，其目的一方面是使受害人應侵權行為而受到的損害獲得補償，同時，另一方面使加害人為自己的違法行為承擔相應的責任，因而，采用兼得模式來解決競合問題是有法理依據(jù)的。從世界范圍來看，當代各國的工傷保險制度在設立之時一般有兩方面的目的：一、為了充分保障勞動者的權益；二、為了減輕用人單位的用工負擔。從上述兩個方面來看，如果侵權人為用人單位以外的第三人時，應當賦予勞動者雙重積極保障，一方面勞動者有權要求工傷保險賠償，另一方面，可以要求侵權行為人承擔侵權責任。這種規(guī)定可以同時實現(xiàn)工傷保險制度和侵權責任法的立法目的，從而在制度效果上達到法律效果和社會效果的一致，并藉此最大限度地接近社會公平正義的實現(xiàn)。

四、結語

工傷社會保險制度的實施從根本上確立了雇主對工傷員工給予補償?shù)牧x務，賦予勞動者分享經(jīng)濟發(fā)展成果的權利。社會需要效率，也需要公平；社會需要發(fā)展，更需要安全。工傷保險是我國社會保障體制中最基本的一部分，是我國社會保險的內(nèi)容之一，它的實施對提高生產(chǎn)經(jīng)營單位和職工的安全生產(chǎn)，保障受傷害職工的合法權益具有重要作用。然而目前在工傷保險方面立法不完善，出現(xiàn)了諸如工傷保險補償與侵權損害賠償競合的問題，退休職工返聘上崗工傷保險問題，農(nóng)民工工傷保險問題等，分析解決這些問題對于促進我國工傷保險的發(fā)展水平，增強對勞動者的保障，維護正常的生產(chǎn)、生活秩序具有重要意義。（作者單位：中國政法大學法律碩士學院）

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