出云南省大理州永平縣縣城，沿茶馬古道向西南行，在杉陽(yáng)鎮(zhèn)翻過(guò)一座山，就可以看到青綠的瀾滄江，在山谷中靜靜流淌，江的對(duì)岸就是保山市。

按規(guī)劃，這里將建起一座跨江的特大鐵路橋。來(lái)自內(nèi)地的火車，藉此飛渡天塹，再經(jīng)龍陵，至瑞麗，連接緬甸。

但現(xiàn)在，整個(gè)大瑞鐵路項(xiàng)目卻都被陰云籠罩，這個(gè)藍(lán)圖上的特大橋亦無(wú)從落地。

2013年10月29日，《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者來(lái)到這里時(shí)，兩岸的工地已全部停工，空無(wú)一人，只剩下安裝了一半的鋼制橋拱，無(wú)法合龍。山崖邊堆放著施工人員離開(kāi)時(shí)留下的機(jī)械和建材。

據(jù)知情人士介紹，大瑞鐵路大理到保山段已經(jīng)處于半停工狀態(tài)，而2011年對(duì)外高調(diào)宣稱已奠基的保山到瑞麗段，遲至目前仍未正式開(kāi)工。

停工觀望

“沒(méi)錢(qián)了，資金不到位，怎么建？”在一位中鐵大橋局工人看來(lái)，停工的原因是如此簡(jiǎn)單。

他是《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在瀾滄江畔大橋工地找到的唯一工作人員，居住在附近的一間簡(jiǎn)易小屋里，負(fù)責(zé)看護(hù)工地。

不過(guò)，在橋梁等土建工程基本停工情況下，不遠(yuǎn)處由中鐵一局承建的大柱山隧道仍在開(kāi)鑿。因?yàn)樗淼酪坏┩９?，如再次開(kāi)建，將大幅度增加成本。

這意味著大瑞鐵路只是暫時(shí)停工，并非徹底廢棄。

來(lái)自鐵路系統(tǒng)的資料顯示，大瑞鐵路全長(zhǎng)329.4公里，為單線電氣化鐵路，設(shè)計(jì)時(shí)速140公里，由鐵道部和云南省共同投資，建成后將成為泛亞鐵路的重要組成部分。

大瑞鐵路從保山到瑞麗要穿越高黎貢山，需開(kāi)鑿一條長(zhǎng)度近34公里的隧道，施工難度極大。所以鐵道部決定，將大瑞鐵路分為大理至保山（大保段）、保山至瑞麗（保瑞段）兩部分，分別招標(biāo)，分別建設(shè)施工。

大保段全長(zhǎng)133.6公里，中鐵八局、中鐵二十三局以及中鐵一局和中鐵大橋局組成的聯(lián)合體中標(biāo)，負(fù)責(zé)這段鐵路的建設(shè)。其中，大橋局負(fù)責(zé)瀾滄江特大橋的建設(shè)。

但2008年項(xiàng)目開(kāi)工后，承建方很快發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目存在概算不足、合同價(jià)格偏低等問(wèn)題。

承建方一邊建設(shè)，一邊向鐵道部反映情況。2012年4月，中鐵一局、中鐵八局、中鐵二十三局聯(lián)合撰寫(xiě)了一份情況報(bào)告。

“項(xiàng)目標(biāo)價(jià)低、投資不足的問(wèn)題已嚴(yán)重影響到建設(shè)進(jìn)度?！边@份抄報(bào)鐵道部辦公廳等單位的情況報(bào)告如此描述，“目前，全線除秀嶺隧道、大坡嶺隧道、杉陽(yáng)隧道、大柱山隧道等重點(diǎn)控制工程繼續(xù)施工外，其余工程已于2011年四季度被迫停工?！?/p>

大保段線路基建合同總價(jià)為37.58億元，但三家承建單位認(rèn)為，要建成該項(xiàng)目，還需增加投資29.32億元。

據(jù)施工人員介紹，概算不足的原因之一，是大保段工程橋梁隧道比例高，全線86.53%是橋隧，且多為長(zhǎng)大隧道。而設(shè)計(jì)方鐵道第二勘察設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)精度不夠，設(shè)計(jì)階段判定的圍巖級(jí)別與開(kāi)挖揭示的差異很大，施工難度比原設(shè)想大，需要做大量的設(shè)計(jì)變更，導(dǎo)致工程量增加。

另一個(gè)重要原因是，大保段鐵路編制預(yù)算時(shí)的依據(jù)，是鐵道部2004年頒布的《鐵路路基隧道工程預(yù)算定額》，但現(xiàn)在人工、能源、材料等價(jià)格已大幅上漲。例如，目前農(nóng)民工工資已是編制概算時(shí)期定額的3倍左右。

在一份文件中，代表鐵道部行使業(yè)主權(quán)利的滇西鐵路建設(shè)指揮部承認(rèn)，上述兩個(gè)方面是導(dǎo)致概算不足的重要原因，但同時(shí)認(rèn)為，“參建單位對(duì)項(xiàng)目的復(fù)雜性、艱巨性認(rèn)知不夠，建設(shè)和施工管理經(jīng)驗(yàn)不足，加劇了資金缺口和工期風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

由于業(yè)主方投資不足，大保段各承建單位均采取了貸款墊付資金、拖欠供應(yīng)商費(fèi)用甚至拖欠員工工資的方式，來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

大保段某承建單位的管理人員告訴記者，為維持項(xiàng)目施工，他們項(xiàng)目部累計(jì)拖欠供應(yīng)商的費(fèi)用已近億元。三家承建單位均通過(guò)向銀行貸款等方式，墊付建設(shè)資金。但這只能是臨時(shí)措施，長(zhǎng)期難以維持。

逼出來(lái)的“低價(jià)競(jìng)標(biāo)”

面對(duì)投資不足的問(wèn)題，大保段各承建單位在原鐵道部時(shí)期，就曾提出調(diào)整概算、修改合同的建議。

“大瑞鐵路開(kāi)工于2008年，正處在鐵路建設(shè)跨越式發(fā)展的年代?！币晃恢槿耸空f(shuō)，當(dāng)時(shí)鐵道部為多開(kāi)工建設(shè)幾條鐵路，有故意壓低鐵路概算投資的做法，比如同樣2008年開(kāi)工的蘭渝鐵路，目前也存在概算投資不足問(wèn)題。

那么，承建方為什么不在投標(biāo)之前，多做盡職調(diào)查，簽一個(gè)價(jià)格更為合理的合同？或者在簽訂合同時(shí)，訂立條款，明確類似問(wèn)題的解決辦法？

這與鐵路系統(tǒng)編制項(xiàng)目投資概算的辦法，以及招投標(biāo)辦法密切相關(guān)。

知情人士介紹，原鐵道部及其2013年變身后的中國(guó)鐵路總公司（簡(jiǎn)稱“中鐵總”）在做項(xiàng)目投資概算時(shí)，采取的是套用定額方式，定額標(biāo)準(zhǔn)如果不及時(shí)調(diào)整，項(xiàng)目投資的概算金額，必然與市場(chǎng)價(jià)格有較大差異。

與此同時(shí)，無(wú)論是鐵道部還是現(xiàn)在的中鐵總，都是國(guó)鐵建設(shè)的唯一發(fā)包方，眾多承包企業(yè)只能被動(dòng)接受其定價(jià)。

知情人士介紹，承建單位如果投標(biāo)價(jià)格超過(guò)鐵道部制定的項(xiàng)目概算價(jià)格，一般都不會(huì)中標(biāo)。所以，即使知道投標(biāo)價(jià)低于實(shí)際造價(jià)，承建單位也只能先低價(jià)競(jìng)標(biāo)，把項(xiàng)目拿到再說(shuō)，“畢竟只有拿到項(xiàng)目，才能養(yǎng)活隊(duì)伍”。

承建單位敢于低價(jià)競(jìng)標(biāo)，還有另外一個(gè)原因，就是鐵路建設(shè)存在清理概算環(huán)節(jié)。

在項(xiàng)目建成后，鐵道部工程管理中心會(huì)對(duì)建設(shè)過(guò)程中工程變更及材料價(jià)差等實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用進(jìn)行確認(rèn)，根據(jù)實(shí)際情況給予承建單位一定補(bǔ)貼。

清理概算的后手，承載了大量鐵路承建企業(yè)能夠獲得微利的夢(mèng)想。

但在劉志軍擔(dān)任鐵道部長(zhǎng)的后期，由于多條鐵路同時(shí)上馬，攤子鋪得太大，資金緊張，鐵道部往往無(wú)力在清概環(huán)節(jié)給出讓承建單位滿意的補(bǔ)貼。如果項(xiàng)目合同價(jià)格偏低或承建單位不善于控制成本，就有可能導(dǎo)致項(xiàng)目虧損，這讓很多鐵建企業(yè)認(rèn)識(shí)到，對(duì)于合同價(jià)格偏低的項(xiàng)目，不能延續(xù)先墊資建成后再清算的模式，而應(yīng)該提前采取行動(dòng)。

鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院定額所的一位專家曾對(duì)記者表示，由定額來(lái)確定鐵路概算及合同價(jià)格，是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法。歐美等西方國(guó)家的鐵路建設(shè)，基本上是由投資方與設(shè)計(jì)和建設(shè)方直接博弈，確定工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)價(jià)格。

遙遙無(wú)期？

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，雖然大保段鐵路各方對(duì)具體數(shù)額仍存分歧，但都認(rèn)同需要調(diào)整概算、增加投資。

一位承建單位的管理人員介紹，大保段開(kāi)建后，鐵道部曾多次來(lái)考察，一年多前曾傳出要調(diào)概的消息，但直到現(xiàn)在進(jìn)入中鐵總時(shí)代，項(xiàng)目調(diào)概依然沒(méi)有落實(shí)。

有意思的是，中鐵大橋局第五工程公司官網(wǎng)的一條公司新聞透露，2013年9月27日，中鐵大橋局副總經(jīng)理季躍華、第五工程公司總經(jīng)理李述寶、滇西鐵路部指揮部指揮長(zhǎng)張敏銀等人，曾在瀾滄江特大橋項(xiàng)目部召開(kāi)過(guò)項(xiàng)目復(fù)工專題會(huì)議。

該消息稱，從2012年11月開(kāi)始，由于甲供物資（業(yè)主方提供的物資）供應(yīng)不足，瀾滄江特大橋項(xiàng)目部一直處于全面停工狀態(tài)。長(zhǎng)期停工已造成資源閑置、成本大增，并且已施工完成的豎轉(zhuǎn)輔助結(jié)構(gòu)、鋼管拱等結(jié)構(gòu)物，長(zhǎng)期露天擺放，可能形成重大質(zhì)量、安全隱患。

在這次會(huì)議上，第五工程公司總經(jīng)理李述寶向業(yè)主方提出了多項(xiàng)請(qǐng)求，其中包括“懇請(qǐng)業(yè)主盡快組織鋼管拱供應(yīng)，并在停工損失與變更問(wèn)題上給予解決”。

但從瀾滄江特大橋建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)的空曠情景來(lái)看，滇西鐵路部指揮部的這次復(fù)工努力顯然沒(méi)有在短期內(nèi)取得成功。

2013年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》，要求加快“十二五”鐵路建設(shè)，爭(zhēng)取超額完成2013年投資計(jì)劃。其后，中鐵總發(fā)布消息稱，將全年鐵路固定資產(chǎn)投資上調(diào)至6600億元。

在這種情況下，大保段鐵路調(diào)概工作為什么仍然進(jìn)展緩慢？

中國(guó)工程院院士、北京交通大學(xué)教授王夢(mèng)恕的解釋是：鐵路改革后，中鐵總成為一家背負(fù)巨額債務(wù)的國(guó)企，它對(duì)建設(shè)能掙錢(qián)的鐵路更積極，如蒙西到華中的貨運(yùn)鐵路，而預(yù)期效益并不明朗的中西部鐵路，其態(tài)度就相對(duì)不積極，除非明確國(guó)家拿錢(qián)。

一位接近中鐵總的人士并不認(rèn)同這種說(shuō)法。該人士表示，中鐵總改革后仍是國(guó)企，仍然會(huì)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。中鐵總需要統(tǒng)一考慮全國(guó)鐵路建設(shè)問(wèn)題，長(zhǎng)大干線以及運(yùn)力緊張的地方，鐵路要優(yōu)先建設(shè)，運(yùn)力不緊張的線路則可以緩一緩，“而且大瑞鐵路確實(shí)建設(shè)難度較大”。

也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，盛光祖主政鐵道部及后來(lái)的中鐵總后，提出“保在建、上必需、重配套”的鐵路建設(shè)原則，大保段鐵路畢竟是在建鐵路，應(yīng)該先扎實(shí)建設(shè)好在建鐵路，再上馬新的項(xiàng)目。

作為另一投資方，云南省政府則迫切希望大瑞鐵路能夠盡快建成。

云南省發(fā)改委的一位官員告訴記者，按照省部合作協(xié)議，鐵道部和云南省對(duì)大瑞鐵路的出資比例為7：3，云南省基本上是以土地拆遷費(fèi)用入股，如果土地拆遷費(fèi)不到項(xiàng)目總投資的30%，云南省也需要拿出真金白銀，投入項(xiàng)目建設(shè)，補(bǔ)足不足部分。

這位官員表示，大瑞鐵路大保段正在調(diào)整概算，目前計(jì)劃于2015年建成；保瑞段則正在進(jìn)行方案比選，爭(zhēng)取2013年年底開(kāi)工。

對(duì)于項(xiàng)目工期，前述承建單位的管理人員向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》介紹，大保段初設(shè)批復(fù)工期66個(gè)月，由于停工拖延，現(xiàn)在即使有足夠資金，也不可能在2015年完工。如果繼續(xù)目前進(jìn)度，預(yù)計(jì)到2019年以后才能建成。

調(diào)整大瑞鐵路項(xiàng)目概算及修改合同價(jià)格，還須報(bào)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)。滇西鐵路建設(shè)指揮部的一位工作人員稱，中鐵總已經(jīng)將此事上報(bào)國(guó)家發(fā)改委。

前述云南省發(fā)改委的官員則表示，中鐵總是項(xiàng)目的主要投資方，所以推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展的主動(dòng)權(quán)仍在中鐵總手中。