“農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)是一江春水向東流，誰也阻擋不住了?！北本┐髮W(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁說。

在各界高度關(guān)注十八屆三中全會將如何開啟新一輪土改時，周其仁判斷，圍繞新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)等改革，將被作為土地制度改革的突破口。

《財經(jīng)國家周刊》記者從接近決策層的權(quán)威人士處獲悉，以這樣的改革作為突破口，既不會觸及敏感神經(jīng)而“傷筋動骨”，又能擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)利，緩解當(dāng)下矛盾，還能保障新型城鎮(zhèn)化的用地需求，可謂目前最理想的方案。

下一步，中央或?qū)⑦x擇一批條件成熟且已完成土地確權(quán)登記的地區(qū)，擴(kuò)大集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)范圍，為更進(jìn)一步的土地制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。而在農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方面，則會引導(dǎo)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革。

“改革從來都是‘先生孩子后起名’，就是實(shí)踐中提出問題，在工作中解決問題，然后把點(diǎn)上的經(jīng)驗(yàn)?zāi)玫矫嫔蟻?。”前述接近決策層的權(quán)威人士透露，目前決策層的傾向性判斷是，“現(xiàn)有的土地政策空間足以開展改革，應(yīng)在政策的解釋層面，充分挖掘潛力”。

“三塊地”

“我們現(xiàn)在手頭的工作都暫停了，就是等十八屆三中全會最后對土地改革怎么定調(diào)。”國土資源部一位土地政策研究專家告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，雖然土地制度改革一直被輿論質(zhì)疑“鮮有實(shí)質(zhì)性突破”，但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，已有較為成熟的地方實(shí)踐，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也研究了多年，隨時可以“多點(diǎn)開花”。

在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，重慶地票交易制度和成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革，被認(rèn)為取得了較好的創(chuàng)新成果，若加以提煉總結(jié)和完善，便可在其他有條件的地區(qū)擴(kuò)大試點(diǎn)。

2012年底，國土資源部曾對重慶的地票制度進(jìn)行總結(jié)。中國土地勘測規(guī)劃院高級工程師王慶日認(rèn)為，重慶地票制度的創(chuàng)新價值，在于解決城鎮(zhèn)開發(fā)土地供應(yīng)不足與農(nóng)村建設(shè)用地閑置荒廢的矛盾，完成集體建設(shè)用地特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)益的價值體現(xiàn)和價格發(fā)現(xiàn)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式改革提供了重要的突破口。

但重慶地票經(jīng)過4年多實(shí)踐，也存在一些問題，諸如復(fù)墾耕地的質(zhì)量保證，建設(shè)用地指標(biāo)“雙軌制”的公平分配，地票二級市場開放規(guī)范，地票落后地區(qū)后期發(fā)展空間保障，地票質(zhì)押的金融風(fēng)險等，都需要進(jìn)一步完善。

成都集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新性，體現(xiàn)為將集體建設(shè)用地權(quán)屬流轉(zhuǎn)和指標(biāo)交易與土地整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等有機(jī)結(jié)合，形成“城市反哺農(nóng)村”的具體路徑。但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押融資、流轉(zhuǎn)價格確定機(jī)制、流轉(zhuǎn)收益分配等方面，也還需要進(jìn)一步完善。

近年，國土部還批準(zhǔn)了在7個地區(qū)開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，包括廣東省佛山市順德區(qū)、上海市、浙江省湖州市、江蘇省蘇州市、安徽省蕪湖市、河南省安陽市和云南省曲靖市麒麟?yún)^(qū)。

目前，各地要求推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)非?；钴S。《廣州市南沙新區(qū)條例（草案）》近期開始征求意見，強(qiáng)調(diào)重大科技成果研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目可以通過租賃、入股和聯(lián)營聯(lián)建等方式使用集體建設(shè)用地；海南省也于近期出臺了《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，表示對經(jīng)批準(zhǔn)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許流轉(zhuǎn)用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

前段時間有傳言稱，國土部下一步將在河北省邯鄲市、江蘇省昆山市、遼寧省建平縣等28個市縣開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。

對此，一位內(nèi)部人士表示“并非空穴來風(fēng)”，但因“話題敏感”，官方未作公開承認(rèn)，需待十八屆三中全會明確改革基調(diào)后，再行推進(jìn)。

該人士還介紹，國土部在批復(fù)試點(diǎn)時，一般都要求各地在指導(dǎo)意見的框架內(nèi)進(jìn)行，而指導(dǎo)意見不會突破現(xiàn)有的法律法規(guī)框架。

據(jù)悉，按照在現(xiàn)行法律框架內(nèi)推進(jìn)土地制度改革的精神，下一步會選擇除商品住宅外的旅游娛樂、商業(yè)服務(wù)、工業(yè)倉儲等非公益性用地，開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革試點(diǎn)。

試點(diǎn)突破

前述接近決策層的權(quán)威人士表示，按照中央“先行先試”的改革精神，決策層也將鼓勵推進(jìn)包括征地制度改革在內(nèi)的多項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)。

目前國土資源部正在推進(jìn)的有關(guān)土地制度的改革試點(diǎn)包括：征地制度改革，節(jié)約集約用地，采礦用地改革，土地產(chǎn)權(quán)制度改革，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，低丘緩坡地開發(fā)利用，工礦廢棄地復(fù)墾利用，集體土地建設(shè)租賃房，城市低效用地再開發(fā)，旅游產(chǎn)業(yè)用地改革和縮小征地范圍。

2010年，國土資源部確定11個城市開展征地改革試點(diǎn)，其中，在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都6個城市進(jìn)行縮小征地范圍試點(diǎn)，探索合理界定征地范圍，維護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)；在唐山、杭州、佛山、南寧、西安5個城市開展征地拆遷補(bǔ)償安置及房屋拆遷試點(diǎn)。

不過，由于時間短，試點(diǎn)范圍小，再加上地方出于土地財政的需求，缺乏改革創(chuàng)新的動力，多數(shù)征地制度改革試點(diǎn)并未釋放明顯成效。

但有消息顯示，2013年10月下旬，國土資源部剛剛對杭州市的征地制度改革進(jìn)行了調(diào)研，對杭州市的留地安置政策給予較高評價。

其他（試點(diǎn)）方面—今年4月，國土（資源）部確定在內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西10省/區(qū)/市開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，鼓勵和引導(dǎo)原國有土地使用權(quán)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和市場主體開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。目前各地正陸續(xù)上報試點(diǎn)方案。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)已在除西藏、新疆外的29個省/區(qū)/市全面推開；工礦廢棄地復(fù)墾利用也已在10個省份開展；旅游產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)改革目前只在桂林和秦皇島進(jìn)行。

“目前，相當(dāng)多的地方政府熱衷于利用試點(diǎn)突破現(xiàn)有的法律法規(guī)，以解決自身發(fā)展中的問題，而對總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)而上升為全國層面的制度成果關(guān)注不夠?！?/p>

一位國土資源部的政策研究專家建議，自下而上的在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的制度創(chuàng)新改革面臨瓶頸，國家層面應(yīng)該加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，對基層改革創(chuàng)新實(shí)踐的持續(xù)開展、總結(jié)提升加以指導(dǎo)和支持，直至上升為全國性的政策法律。

《財經(jīng)國家周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，包括周其仁在內(nèi)，眾多較為活躍的專家近來對土改步驟的建議趨于一致，認(rèn)為短期應(yīng)推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并完善確權(quán)登記；中期，應(yīng)以探索和建立土地財稅制度及政府融資體系的土地金融改革為主；長期來看，待大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)后，應(yīng)推進(jìn)征地與土地流轉(zhuǎn)兩種供地制度并軌，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度。