推進城市群合作，需要制定城市群及其合作發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，并建立城市群合作的組織機構(gòu)和管理制度、區(qū)域城市合作的等價交換機制和支持城市群合作的政策體系

走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，即要通過逐步形成輻射作用大的城市群，實現(xiàn)城市體系的“合理布局，以大帶小”，從而促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國目前已經(jīng)形成的城市群大體有珠三角、長三角、海峽西岸、山東半島、京津冀、遼寧半島、長江中游、中原、成渝、關中、海峽東岸，這十一大城市群人口占全部城市人口的比重超過1/3，但創(chuàng)造了全國三分之二以上的GDP。

按照我們的研究和判斷，到2040年，中國將形成近30個城市群。除了目前11個已經(jīng)形成和14個正在發(fā)展的城市群外，還有7個左右的潛在城市群。包括：徐州城市群、浙東城市群、汕頭城市群、瓊海城市群、豫皖城市群、冀魯豫城市群、鄂豫城市群。

就全國而言，城市群合作蘊藏著巨大的潛力和發(fā)展空間，經(jīng)過若干年的努力，未來中國可以形成開放型、多層次、全方位的城市群合作網(wǎng)絡。推進城市群合作可以并必將成為中國發(fā)展的巨大引擎。就一個城市群而言，將作為多個合作網(wǎng)絡的一個節(jié)點，參與多層次、全方位城市群合作。誰更多地、更好地參與城市群合作，誰就能更多分享城市群發(fā)展的外部經(jīng)濟和中國發(fā)展的巨大紅利。

但值得深思的是，改革開放以來的一些區(qū)域經(jīng)濟合作（包括城市群之間的合作）基本上流于形式，行之不遠，合作勢頭很快就被“諸侯經(jīng)濟”所取代，直到最近才有所推動。

區(qū)域合作之所以長期以來“雷聲大，雨點小”，根源是區(qū)域之間同時存在合作和競爭的雙重關系。雖然合作各方都意識到合作雙贏的好處，擁有區(qū)域合作的內(nèi)在要求，但中國的市場經(jīng)濟改革仍在推進之中，地方政府在具備發(fā)展積極性的同時，也擁有了增加財政收入和減少財政支出的內(nèi)在動力和外在競爭壓力。由于地方政府本身就具備較多的市場管制手段和方法，因此地方保護、產(chǎn)業(yè)趨同、重復建設、以鄰為壑、損人利己、不計后果等惡性競爭現(xiàn)象也就層出不窮。

此外，政府的管理體系是垂直隸屬而水平不隸屬的關系，非政府組織及其市場主體在區(qū)域合作中，缺乏討價還價的機制，這使得利益交換或讓渡很難實現(xiàn)，區(qū)域合作深化推進面臨體制瓶頸。

鑒于上述弊端，推進新型城鎮(zhèn)化背景下的城市群合作，可以采取如下政策：

首先是制定城市群及其合作發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。在國家總體發(fā)展和各項具體發(fā)展定位下，明確各城市群的分工，及其具體的發(fā)展目標和發(fā)展定位。提出城市群及其區(qū)域在內(nèi)容、層次、范圍、方式等方面的合作構(gòu)想，引導城市群在諸多領域和維度上展開良性合作與競爭。

其次是在全國一體的市場體系基礎上，建立城市群合作的組織機構(gòu)和管理制度。中央和上級政府建立區(qū)域合作的指導機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，城市群合作各方，不論大小、強弱、行政級別，在平等的基礎上，按照“責權(quán)對稱”的公平原則，根據(jù)其合作管理事務不同，建立政府間的合作機構(gòu)、非政府機構(gòu)或者企業(yè)聯(lián)合機構(gòu)，賦予相關機構(gòu)以應有的適當權(quán)利，制定規(guī)范的管理制度。組織機構(gòu)既可有綜合的管理機構(gòu)，又有城市交通、環(huán)境保護等方面的專門事務處理機構(gòu)，把涉及區(qū)域的各城市的政府、企業(yè)、市民和非政府組織都納入到管理體系中來。

再次是建立區(qū)域城市合作的等價交換機制。在城市群合作組織機構(gòu)和管理制度基礎上，按照等價交易的“討價還價”機制。城市群合作各方，作為平等的合作主體，圍繞合作內(nèi)容，根據(jù)所付出的成本及其將要獲得的收益，按照等價交易原則，簽署成本支出、損失補償、利益交換、權(quán)益讓渡、收益分配等制度。

最后，必須建立支持城市群合作的政策體系。制定相關目標標準，支持城市群相關合作在國家統(tǒng)一要求的區(qū)間內(nèi)進行，以確保合作各方采取有效的共同行動，以實現(xiàn)國家要求的經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面的目標。利用財政和國家貸款等經(jīng)濟政策，扶持落后地區(qū)，提升落后城市群的自生能力和談判能力，促進城市群之間合作，以防止或消除兩極分化，培育和發(fā)展落后城市群，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者為中國社科院城市競爭力研究中心主任）