摘 要：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)，加快新農(nóng)村建設(shè)是全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的必然要求。本文在系統(tǒng)梳理中央有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的政策指引的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查與相關(guān)性模型的構(gòu)建，從實證與理論上揭示集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)性。研究表明，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是影響農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵參量，深化促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，保護農(nóng)民權(quán)益是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求，對新農(nóng)村建設(shè)意義重大；正確處理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)問題和矛盾，是新農(nóng)村建設(shè)中的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；土地產(chǎn)權(quán)制度；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；相關(guān)性

一、導(dǎo)言

新農(nóng)村建設(shè)是我國在總體上進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠的發(fā)展新階段后面臨的嶄新課題，是時代發(fā)展的必然要求。黨的“十八大”報告指出，要在“十六大”、“十七大”確立的全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的基礎(chǔ)上，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)方面取得顯著成效，并基本形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機制，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)。

充分貫徹落實中央關(guān)于社會主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮，深化促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一道繞不過的坎。[1]因為推動農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于解決與“三農(nóng)”相關(guān)的一系列問題：在資源配置方面，可以使一些閑置或低效利用的存量土地得到充分利用，承載更大的生產(chǎn)和生活空間，減少建設(shè)對占用農(nóng)地的壓力，保護耕地；在財產(chǎn)收入方面，有利于調(diào)整土地利用的規(guī)模結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民及農(nóng)民集體的財產(chǎn)性收入。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的政策指引

1.有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策指引

為了實現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展，自進入新世紀(jì)以來，中央一直把加強社會主義新農(nóng)村建設(shè)和解決“三農(nóng)”問題作為施政的一大重點，把推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為解決“三農(nóng)”問題的一個重要措施。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的規(guī)定》（國發(fā)〔2004〕28號）首次提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?006年國土資源部《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（國土資發(fā)〔2006〕52號）明確指出：“要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，經(jīng)部批準(zhǔn)，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，及時加以規(guī)范完善。”

2008年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》（中發(fā)〔2008〕1號）第一次提出，要“進一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位，保障農(nóng)民對集體財產(chǎn)的收益權(quán)，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入?！彪S后，《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）要求：“要在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。按規(guī)劃穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件?！蓖?，黨的十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”這不僅意味著今后集體建設(shè)用地使用權(quán)必須通過土地市場公開轉(zhuǎn)讓獲得，也使得今后建設(shè)用地的供給主體由一個變?yōu)閮蓚€，進而實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地的“同權(quán)同價”。

黨的“十八大”把解決好“三農(nóng)”問題確立為全黨工作的“重中之重”，并把實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。在解決“三農(nóng)”問題方面所確立的具體措施是：“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮”；“依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。所有這些均包含著促進集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)之意。

綜上可知，目前國家層面的政策對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是肯定的，相關(guān)政策是明確的。根據(jù)上述政策可以清晰地看出中央關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本制度安排是：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須符合規(guī)劃，依法取得；并嚴格限定在村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)。

除此之外，近年來試點地方政府紛紛對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作出了更為具體的支持性政策安排。如，安徽省政府頒布了《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》，廣東省政府頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，大連市政府頒布了《大連市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，成都市國土資源局出臺了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》。2013年4月27日，廣州市國土資源和房屋管理局根據(jù)《印發(fā)廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法的通知》（穗府辦〔2011〕37號），起草發(fā)布了《<廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法>實施意見（征求意見稿）》，該《意見》在全國率先明確符合條件的集體建設(shè)用地可以公開出讓出租，以及轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租。這一系列的地方政府支持性政策，都不同程度的表達了一個制度思想，即農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、作價（出資）入股、聯(lián)營、抵押等多種形式流轉(zhuǎn)。

2.有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的政策指引

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會主義制度下，按照新時代的要求，對農(nóng)村進行經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面的綜合建設(shè)，最終目標(biāo)是把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會主義新農(nóng)村。新農(nóng)村建設(shè)是在我國總體上進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段后面臨的嶄新課題，是時代發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的必然要求。2005年10月11日黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明確提出：“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)。要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)?！?/p>

2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)，根據(jù)建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村要求，到2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)是：①農(nóng)村經(jīng)濟體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立；②現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得顯著進展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障；③農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現(xiàn)象基本消除；④農(nóng)村基層組織建設(shè)進一步加強，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實保障；⑤城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進，農(nóng)村文化進一步繁榮，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機會，農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會管理體系進一步完善；⑥資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對新農(nóng)村建設(shè)影響的調(diào)查分析

自試點地方進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以來，目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐在我國農(nóng)村地區(qū)已漸呈遍地開花之勢。以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為突破的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村改革發(fā)展注入了新的動力，也為農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了新的契機。為深入揭示集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對新農(nóng)村建設(shè)的實際影響，課題組于2010年1月至4月，就四川、重慶、山東、湖北、福建、浙江、江西、江蘇、廣東、山西、陜西、安徽、天津等13個省市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐進行了調(diào)研，調(diào)研目的主要側(cè)重于考察集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是如何影響農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，共計回收731份有效問卷。從調(diào)研結(jié)果來看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要在如下五個方面，對新農(nóng)村建設(shè)具有重要的積極促進作用。

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)凸顯農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)二元問題，促進農(nóng)村經(jīng)濟體制改革

中國的土地制度以所有權(quán)歸屬劃分，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地大部分屬于集體所有，形成了城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，即國有土地制度和集體土地制度兩大部分。由此進一步形成了我國土地市場的基本格局：以建設(shè)用地為流轉(zhuǎn)對象的城鎮(zhèn)國有土地市場和以農(nóng)用地為流轉(zhuǎn)對象的農(nóng)村集體土地市場，即城鄉(xiāng)土地市場的二元結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟發(fā)展初期土地資源較充裕的情況下，兩種產(chǎn)權(quán)互不沖突，兩個市場各自運行。而隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的整體發(fā)展和城市化的不斷推進，市場經(jīng)濟進一步完善要求資源要素的自由流動，城市和農(nóng)村的界限不斷變化與模糊，這種二元分割的土地制度中隱藏的漏洞也不斷顯化：農(nóng)村和城市郊區(qū)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地該歸屬哪一級市場？由于制度規(guī)范缺失，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)不斷涌現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)有78%的村民表明自己所在村存在集體企業(yè)用地流轉(zhuǎn)給本村或村外企業(yè)的現(xiàn)象，有6成被調(diào)查者處于農(nóng)村腹地，表明集體企業(yè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象遍布中國廣大農(nóng)村。

圖1

集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的蔓延與擴展，促使地方政府和國家紛紛展開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的探索和試點，四川、山東、湖北、浙江、江蘇、廣東、陜西、安徽等大部分省制定了地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)暫行法規(guī)，國家從政策層面上也肯定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場。2006年3月27日國土資源部《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（國土資發(fā)〔2006〕52號），肯定了集體土地進行使用權(quán)的流轉(zhuǎn)試點，明確要求今后要“穩(wěn)步推進集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點”。這些對完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，促進城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟體制的建立和完善具有關(guān)鍵意義。

2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增強農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識，促進農(nóng)民權(quán)益保護

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被調(diào)查的731名集體成員中，有260人認為集體企業(yè)用地歸國家所有，有221人認為集體企業(yè)用地歸村委會所有，二者占了總量的66%。而近半數(shù)村民認為宅基地歸自己所有。這其中原因，一是村規(guī)民約和傳統(tǒng)封建思想使然，而更重要的，是國家在集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面宣傳力度不夠，反映出村民對產(chǎn)權(quán)關(guān)系認識不清。

圖2

而隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍的擴大，在流轉(zhuǎn)收益的分配問題上，調(diào)查則顯示出了農(nóng)民關(guān)于流轉(zhuǎn)收益權(quán)的意識在增強。在集體建設(shè)用地實際流轉(zhuǎn)方式上，出租方式占總調(diào)查的55%，而在農(nóng)民意愿的流轉(zhuǎn)方式上，出租方式只占36%，選擇土地入股分紅和雙方聯(lián)合經(jīng)營方式占到總數(shù)的57%。將土地入股以分得紅利，或者雙方聯(lián)合經(jīng)營共同分享利潤，體現(xiàn)了農(nóng)民參與土地產(chǎn)權(quán)分配的意識，農(nóng)民在分配中可以獲得雙份收益：一是在工廠中打工的收入，一是聯(lián)合經(jīng)營或土地入股分紅的收益。

圖3

由此可見，農(nóng)民在不斷接觸集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，雖然對國家的土地產(chǎn)權(quán)制度的認知還不清晰，但基本的產(chǎn)權(quán)意識已經(jīng)樹立，已懂得自覺維護自身產(chǎn)權(quán)利益。今后隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)體制的建立，土地產(chǎn)權(quán)制度將更為完善，有利于農(nóng)民進一步認識土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于促進農(nóng)民權(quán)益保障。

3.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)民收入水平，促進農(nóng)民生活環(huán)境改善

調(diào)查顯示，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民收入水平和生活環(huán)境較流轉(zhuǎn)前有所提高。收入水平和生活環(huán)境基本沒變及其以上層面的樣本量分別占到了總樣本量的95.9%和91.4%，而只有極少比例的村民認為，收入水平和生活環(huán)境下降了。

圖4

就收入水平而言，一方面，在流轉(zhuǎn)后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作可以按月獲取工資；另一方面，可以從企業(yè)逐年支付給村集體的租金中獲取屬于自己的份額，或者可以按照股份分享企業(yè)的經(jīng)營利潤；同時，可以繼續(xù)務(wù)農(nóng)，獲取作物收成方面的收益。從上圖中看到，認為收入水平下降的僅26人。

就生活環(huán)境而言，村集體獲取的部分年租金，可以用于村鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)設(shè)施的建造、翻新、維修，還可以給村民提供醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會福利保障。雖然全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平和具體政策實施力度各有不同，但是在宏觀經(jīng)濟整體持續(xù)向上的大背景下，絕大多數(shù)集體企業(yè)用地流轉(zhuǎn)，都會給村民的生活帶來良性轉(zhuǎn)變。但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的存在可能會給村莊帶來污染，這種負效應(yīng)和因流轉(zhuǎn)收入帶來的生活環(huán)境改善的正效應(yīng)少量抵消，故出現(xiàn)了生活環(huán)境變差的農(nóng)民高于收入水平變差的農(nóng)民。

雖然可能存在收益分配不均、環(huán)境污染等現(xiàn)象，總體而言，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對增加農(nóng)民收入和改善農(nóng)民生活環(huán)境是正面效應(yīng)。

4.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策過程彰顯民主化，促進農(nóng)民民主權(quán)利實現(xiàn)

調(diào)查顯示，近4成集體企業(yè)用地流轉(zhuǎn)，由全體村民大會投票，并由三分之二人數(shù)表決通過。在全部643名本村有集體企業(yè)用地流轉(zhuǎn)的被調(diào)查者中，有37%共計236人表明該村集體土地流轉(zhuǎn)的決策是公開公正的，經(jīng)過全體村民和村民代表表決的占總數(shù)的58%。

圖5

可見在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，過半數(shù)的流轉(zhuǎn)決策都是由村民群體作出的。在經(jīng)濟發(fā)展的背景下，流轉(zhuǎn)項目的增加促使農(nóng)民參與民主決策的內(nèi)容和次數(shù)都實現(xiàn)了突破，有利于農(nóng)民更好的掌握民主程序，提高決策水平，維護自己的民主權(quán)利。

5.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)盤活農(nóng)村土地資源，促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展

集體土地包括農(nóng)用地和建設(shè)用地兩部分，在土地流轉(zhuǎn)制度尚不完善的情況下，集體土地不僅不能和國有土地互相流轉(zhuǎn)，而且在集體土地市場內(nèi)部的流轉(zhuǎn)也受到重重限制。集體建設(shè)用地在當(dāng)前的制度下只有進入機制，缺乏轉(zhuǎn)讓和退出機制，這使得一宗土地一旦成為集體建設(shè)用地，便沉淀下來為單一主體使用，集體企業(yè)用地只能由本村集體使用，宅基地只能由本村居民使用。一方面大量的人口、生產(chǎn)企業(yè)和城市發(fā)展需要建設(shè)用地，一方面大量的集體建設(shè)用地因被限制流轉(zhuǎn)處于閑置，這對土地資源稀缺的我國來說是一種巨大的浪費。

圖6

從調(diào)查數(shù)據(jù)可知，在被調(diào)查的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓前，有47%的土地為村民的責(zé)任地；其次有25.7%的土地為閑置宅基地；其它按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)廠房用地、村委大院和曬谷場等用地、機動地、其他土地，依次少量遞減。即有四分之一的流轉(zhuǎn)來源于閑置宅基地，有半數(shù)的流轉(zhuǎn)來源于利用效率不高的各類建設(shè)用地。

可見集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對盤活農(nóng)村土地資源具有顯著的作用，這對土地資源稀缺的我國來說是提高土地利用率的良好契機。土地是農(nóng)村最大的資源和資產(chǎn)，通過流轉(zhuǎn)盤活土地資源，對促進農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展將大有裨益。同時，調(diào)查還顯現(xiàn)出有近半數(shù)的流轉(zhuǎn)用地來源于農(nóng)用地，這與我國嚴格保護耕地資源的國策相悖，是流轉(zhuǎn)制度建立過程中必須嚴格限制的方面。但可以預(yù)見，若能建立健全的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)成本將會小于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的成本，則可減少一部分非法轉(zhuǎn)用農(nóng)地的現(xiàn)象，吸引更多的人來開拓閑置集體建設(shè)用地，促進土地資源的良性循環(huán)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)性模型解釋

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在邏輯

從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮積極促進作用的五個方面來看，二者之間存在著清晰的內(nèi)在邏輯相關(guān)性。

1.加快推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在訴求

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對于促進城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟體制改革、保障農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民收入水平和生活環(huán)境、體現(xiàn)農(nóng)民民主權(quán)利、盤活土地資源促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，都具有重要的意義。加快推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，有助于加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村和農(nóng)村和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.新農(nóng)村建設(shè)須妥善處理集體建設(shè)流轉(zhuǎn)中的相關(guān)問題和矛盾

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對新農(nóng)村建設(shè)意義重大，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)意識的提高與土地權(quán)益的保護、農(nóng)民收入與生活環(huán)境的改善、農(nóng)民民主權(quán)利的體現(xiàn)、農(nóng)村閑置土地資源的盤活等相關(guān)問題與矛盾是新農(nóng)村建設(shè)與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)關(guān)聯(lián)度中的重要內(nèi)容。妥善處理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)問題和矛盾，是新農(nóng)村建設(shè)面臨的必然響應(yīng)。

（二）相關(guān)性模型的構(gòu)建與解釋

1.相關(guān)性模型的構(gòu)建

農(nóng)村改革發(fā)展的六項目標(biāo)任務(wù)是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑和內(nèi)容，可以將其看成是影響新農(nóng)村建設(shè)的六項因素。將影響新農(nóng)村建設(shè)的六項因素用一定的參量表現(xiàn)出來，按相互關(guān)系列出數(shù)學(xué)方程式或其他數(shù)學(xué)表達式，就可將其相關(guān)性表現(xiàn)得更為清晰，即相關(guān)性模型。

用待定參量的函數(shù)表示新農(nóng)村建設(shè)成果稱為目標(biāo)函數(shù)。即設(shè)目標(biāo)函數(shù)Y，為農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)，即新農(nóng)村建設(shè)。設(shè)影響參量為Xi，包括實現(xiàn)目標(biāo)的六項主要內(nèi)容，即經(jīng)濟制度X1，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力X2，農(nóng)民收入水平X3，農(nóng)民民主權(quán)利X4，農(nóng)村社會管理體系X5，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力X6等。

則目標(biāo)函數(shù)可表示為：Y= f （X1，X2，X3，X4，X5，X6）

在經(jīng)濟制度X1中，對于農(nóng)村最重要的就是土地制度，對于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地制度來說，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度是最為關(guān)鍵一環(huán)。

進一步細分，設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度為N，設(shè)影響參量：土地所有制n1，城市建設(shè)用地使用制n2，農(nóng)用地使用制n3，宅基地使用制n4，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制n5等。則：N= g（n1，n2，n3，n4，n5）；

用土地制度來代表經(jīng)濟制度對新農(nóng)村建設(shè)的影響，則：Y= f （ g（ni），X2，X3，X4，X5，X6）；

設(shè)X3 = h（ni），X4 = j（ni），X6= k（ni），可得Y= f （ g（ni），X2， h（ni）， j（ni），X5， k（ni） ）。

通過調(diào)查分析各類土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容，便可以得到它與新農(nóng)村建設(shè)之間的關(guān)聯(lián)度。

2.相關(guān)性模型的解釋

相關(guān)性模型Y= f （ g（ni），X2，X3，X4，X5，X6），表明經(jīng)濟制度X1、農(nóng)民收入水平X3、農(nóng)民民主權(quán)利X4、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力X6等都與土地制度N= g（ni）有直接關(guān)系。即通過這一相關(guān)性模型，我們可以看到新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度，關(guān)鍵是集體建設(shè)用地制度，有著千絲萬縷的密切聯(lián)系，土地所有制、城市建設(shè)用地使用制、農(nóng)用地使用制、宅基地使用制、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制等對農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)都具有重要影響，其中最為關(guān)鍵的參量是集體建設(shè)用地制度，建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的緊要任務(wù)。促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建農(nóng)村和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

五、促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)加強新農(nóng)村建設(shè)的建議

從試點地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實，以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來看，未來積極穩(wěn)妥的推進新農(nóng)村建設(shè)還需在以下幾個方面著力。

1.加大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)知識的宣傳力度

針對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)意識還較模糊，法定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的狀況，國家應(yīng)加大宣傳力度，普及土地產(chǎn)權(quán)法律知識。掌握國家法律規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是維護土地產(chǎn)權(quán)的基本點，也是順利推進土地制度改革的基礎(chǔ)。農(nóng)民要成為新農(nóng)村的主人，就必須掌握自己最大的資源——土地的權(quán)益，依法利用土地是保障農(nóng)民權(quán)益的根本。

2.加強規(guī)劃控制，保障耕地資源

針對部分集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)來源于農(nóng)用地的狀況，應(yīng)加強利用規(guī)劃進行控制，堅守18億畝耕地紅線。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能帶來的問題之一，是在利益的驅(qū)使下，部分集體和農(nóng)民違反用途管制制度，非法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以謀取利益。這對我國耕地資源緊缺的狀況無疑更為不利。非法轉(zhuǎn)用和耕地保護成為尖銳的矛盾，可能導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革受阻，流轉(zhuǎn)的正面意義受到質(zhì)疑。

解決這一矛盾是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村改革目標(biāo)正向關(guān)聯(lián)的重要一環(huán)。有效的手段是應(yīng)加強規(guī)劃控制，集體建設(shè)用地應(yīng)納入縣級規(guī)劃和土地供應(yīng)計劃，對來源非法的集體建設(shè)用地嚴格把關(guān)，限制其在市場流轉(zhuǎn)的合法性，大大提高其流轉(zhuǎn)成本。

3.正確處理收益分配，避免影響和諧農(nóng)村建設(shè)

針對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益擴大的同時收益分配不均，收益分配部分由個別團體或個人決策的狀況，要制定完善的收益分配配套制度。收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的重要權(quán)能，流轉(zhuǎn)收益分配不公平、不公開，既損害農(nóng)民權(quán)益，又影響農(nóng)民參與制度改革的積極性，最容易形成農(nóng)村社會矛盾，影響和諧農(nóng)村的建設(shè)。流轉(zhuǎn)收益分配的公平、公開和公正問題，是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村改革目標(biāo)正向關(guān)聯(lián)的另外重要一環(huán)。應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)實際情況，制定地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配制度，保證農(nóng)民權(quán)益得到合理體現(xiàn)。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究項目（13YJA790058）；中國博士后科學(xué)基金項目（2013M530876）；天津市高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項目（20122409）；天津市教委人文社會科學(xué)研究項目（20092113）。

（作者通訊地址：1.天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134；2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部，天津 300072）