摘 要：隨著社會經(jīng)濟和城市建設(shè)的不斷發(fā)展以及在地方政府的大力扶持下，我國的城市社區(qū)服務(wù)呈現(xiàn)出迅速發(fā)展的勢頭。在新的形勢下如何實現(xiàn)地方政府對城市社區(qū)有效管理的思考具有重大的理論價值和實踐意義。本文在論述城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展的必要性之基礎(chǔ)上，對城市社區(qū)的定義與服務(wù)范疇、城市社區(qū)服務(wù)存在的問題以及地方政府改善我國城市社區(qū)服務(wù)的主要思路進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：地方政府；城市社區(qū)；城市社區(qū)服務(wù)

進(jìn)入八十年代中期以來，在國家的倡導(dǎo)和各級地方政府的大力扶持下，我國城市以基層社區(qū)為依托的社區(qū)服務(wù)呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的勢頭，為解決在改革開放的大背景下因社會變遷加速而引發(fā)的各種社會問題開僻了一條有效的途徑。通過對身邊社區(qū)細(xì)心觀察和了解，深切體會到在新形勢下地方政府對發(fā)展城市社區(qū)服務(wù)工作的重要性和緊迫性，也發(fā)現(xiàn)到現(xiàn)階段我國的城市社區(qū)服務(wù)工作同日益變化的現(xiàn)實需要相比，同社會主義市場經(jīng)濟體制建立的客觀要求相比還不能完全適應(yīng)，也還存在許多有待改善的地方，應(yīng)當(dāng)引起地方政府的重視，如何提高地方政府對城市社區(qū)管理的能力是個值得深刻探討的問題。

一、城市社區(qū)的定義與服務(wù)范疇

社區(qū)是社會學(xué)的一個基本概念，就一般而言，社區(qū)是指聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會群體或社會組織，按照一定的規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會共同體。構(gòu)成社區(qū)這一共同體的要素至少包括以下五個方面：第一、有一個相對獨立和穩(wěn)定的地域界限；第二、有一個以一定社會關(guān)系所組成的社會群體；第三、有一個維護該地區(qū)的公共利益的管理機構(gòu)；第四、有一套維持該地區(qū)和社會群體生存發(fā)展的生活服務(wù)設(shè)施；第五、生活在該地區(qū)的人們具有一種地緣上的歸屬感、參與感和心理上的認(rèn)同感。這五種要素的有機結(jié)合所形成的區(qū)位體系就是我們所指的社區(qū)。

盡管我們在理論上可以把社區(qū)作一個這樣的界定，但是由于社區(qū)的存在和發(fā)展受到自然地理條件，以及不同文化背景的影響，因而對社區(qū)的認(rèn)同會有差異，尤其是在城市中，由于人口集中，成份復(fù)雜，社會和經(jīng)濟的活動頻繁，不僅具有各種復(fù)雜的制度、信仰、語言和多樣化的生活方式，而且具有結(jié)構(gòu)復(fù)雜的各種群體和組織，因而對城市社區(qū)的區(qū)劃更為復(fù)雜。我們在這里所分析的城市社區(qū)是按照功能劃分的以行政區(qū)劃為主的生活社區(qū)，具體是指城市中的以街道或居委會這兩個層次劃分的區(qū)位體系，包括轄區(qū)范圍內(nèi)的所有行政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織和社會團體在內(nèi)。

二、城市社區(qū)服務(wù)廣泛開展的必然性

城市社區(qū)服務(wù)是指在一定層次的城市社區(qū)內(nèi)，建立在自愿、自治、自助、互助基礎(chǔ)上的，既面向全體社區(qū)成員又突出重點對象和特殊需求的福利性服務(wù)。在我國所倡導(dǎo)建立的社區(qū)服務(wù)是在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以民政部門為主導(dǎo)，以街道辦事處為基礎(chǔ)，以群眾為主體，以城市居民委員會為依托與轄區(qū)企事業(yè)單位相互聯(lián)合，建設(shè)服務(wù)沒施，組織服務(wù)隊伍，開展服務(wù)活動，引導(dǎo)群眾實施自我教育，自我管理，自我服務(wù)。

加強社會服務(wù)是改革開放和城市經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。黨的十一屆三中全會以來，我國的經(jīng)濟和社會獲得前所未有的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、社會分工專業(yè)化的進(jìn)程大大加快，新建城市不斷涌現(xiàn)，城市人口迅速增加。人們的生活水平有了大幅度提高，居民的生活方式也發(fā)生了新的變化。家庭對社會的需求愈加豐富，呈現(xiàn)出高層次、多樣化。與此同時，隨著計劃生育的開展和保健水平的提高，家庭小型化和人口老齡化的趨勢日漸明顯，老年人保障和青少年教育等社會問題愈加突出。隨著城市建設(shè)步伐的加快，舊城區(qū)的成片改造和高層居民小區(qū)的普遍興建，使人們的生活環(huán)境發(fā)生了很大變化，從客觀上造成了對社會化服務(wù)更廣泛的需求。正是適應(yīng)這種客觀的社會需求，社區(qū)服務(wù)在短短的幾年中便廣泛迅速地發(fā)展起來，并顯示出堅強的生命力和廣闊的發(fā)展前景，我們的地方政府應(yīng)該更好地引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的開展。

三、城市社區(qū)服務(wù)存在的諸多問題

1、城市社區(qū)服務(wù)地區(qū)間發(fā)展很不平衡

一般來說各地社區(qū)服務(wù)狀況同經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展?fàn)顩r是呈正比關(guān)系的，但是這種認(rèn)為社區(qū)服務(wù)發(fā)展中經(jīng)濟因素起著決定性作用的觀點在現(xiàn)在看來并非如此。在經(jīng)濟發(fā)展水平不高的地區(qū)，可能由于黨和地方政府的重視、倡導(dǎo)和支持，通過充分發(fā)動社區(qū)居民參與而獲得超前發(fā)展，繼而反過來推動社會和經(jīng)濟的發(fā)展，反之有的地區(qū)雖然經(jīng)濟發(fā)展速度很快，但由于地方政府不夠重視，社會缺乏支持，群眾沒能參與，而使社區(qū)服務(wù)發(fā)展滯后，繼而影響經(jīng)濟和社會發(fā)展?？梢?，社區(qū)的發(fā)展還有大量的工作有待我們的地方政府去做，我們地方政府應(yīng)該充分重視城市社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。

2、社區(qū)服務(wù)的人員素質(zhì)與技術(shù)水平普遍不高

目前從事社區(qū)服務(wù)的人員可分為兩部分，一部分是社區(qū)服務(wù)設(shè)施中專職的社會工作者，另一部分是來自于社區(qū)內(nèi)的一些行政或者企事業(yè)單位并熱心于社會公益事業(yè)的普通居民，他們屬于志愿服務(wù)人員。由于歷史的原因，這支社會服務(wù)工作者隊伍存在著人員少、素質(zhì)差及水平低、年齡偏大等問題，他們幾乎沒有受過專業(yè)化、正規(guī)化的訓(xùn)練，其服務(wù)方法多是在實踐中摸索總結(jié)出來的，在服務(wù)技術(shù)方面是傳統(tǒng)的、落后的，難以適應(yīng)日益增長的服務(wù)需求。尤其在挖掘社區(qū)潛力，運用社區(qū)資源，與服務(wù)對象建立積極關(guān)系，把握社會工作者角色身份，發(fā)揮社區(qū)機構(gòu)的功能等方面缺乏規(guī)范化的技術(shù)與方法，在一定程度上制約著社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的提高，地方政府在提高社區(qū)服務(wù)人員素質(zhì)和技術(shù)水平方面也有相當(dāng)多得工作要做。

3、法規(guī)建設(shè)不配套導(dǎo)致各部門間協(xié)調(diào)常常出現(xiàn)矛盾

現(xiàn)在在我國各地開展社區(qū)服務(wù)所依據(jù)的主要是《中華人民共和國城市居委會組織法》中的相關(guān)規(guī)定、民政部門制發(fā)的社區(qū)服務(wù)文件和民政部門擬報政府批轉(zhuǎn)的地方社區(qū)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，除個別城市制定有相應(yīng)的地方性法規(guī)外，其他許多地方開展社區(qū)服務(wù)工作并沒有更具權(quán)威性的法規(guī)可循。但由于社區(qū)服務(wù)是一項涉及面廣的工作，它往往需要民政、公安、司法、勞動、文化、教育、衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城建管理、房地部門、市容及工商管理等部門和工、青、婦、紅十字會等組織的協(xié)調(diào)配合，現(xiàn)在由于各部門行政上的關(guān)系，大家對社區(qū)服務(wù)工作缺乏認(rèn)同感，再加上無法律法規(guī)約束，各地在實踐中常常難以統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)行動，故社區(qū)服務(wù)工作的開展舉步維艱。

四、地方政府改善我國城市社區(qū)服務(wù)的主要思路

我國的城市社區(qū)服務(wù)事業(yè)經(jīng)過地方政府十幾年的積極引導(dǎo)和發(fā)展已逐步從蓬勃興起時期邁向了穩(wěn)定發(fā)展時期，但它畢竟是我國社會福利事業(yè)發(fā)展中的一個新生事物，因而在發(fā)展過程中還面臨著不少困難和問題。這些問題應(yīng)當(dāng)隨著我國社會經(jīng)濟各方面改革的深化和工作的改善而逐步得到解決，而地方政府應(yīng)該充分發(fā)揮其在解決城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展問題中的重要作用。

1、健全地方法規(guī)建設(shè)，為社區(qū)服務(wù)創(chuàng)造良好的條件

由于各地城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社區(qū)結(jié)構(gòu)、服務(wù)需求等情況存在差異，因此地方性法規(guī)對社區(qū)服務(wù)的指導(dǎo)和規(guī)范十分重要。所以地方政府必須大力加強社區(qū)服務(wù)的地方政策和法規(guī)的制定工作。從實踐情況看，這些政策法規(guī)應(yīng)包括各項服務(wù)的管理辦法、社區(qū)服務(wù)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和評比檢查考核的有關(guān)規(guī)定、發(fā)展社區(qū)服務(wù)資金的籌集與使用辦法等等。通過一系列的政策規(guī)定，運用行政的、經(jīng)濟的、法律的手段調(diào)節(jié)各種關(guān)系，從各方面扶持社區(qū)服務(wù)事業(yè)，從制度上保障社區(qū)服務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展。

2、理順體制，健全機構(gòu)，逐步建立和完善社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)

社區(qū)服務(wù)管理體系主要有市、區(qū)、街、委四個層次，市、區(qū)兩級以協(xié)調(diào)各方面的工作為主要任務(wù)，以制定發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)政策法規(guī)、總結(jié)推廣典型經(jīng)驗、開展評比檢查考核等為主要內(nèi)容。通過廣泛的社會合作，使得社區(qū)服務(wù)工作在城市基層成為有組織的社會行為。街道社區(qū)服務(wù)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，則以工作的組織實施、資金的籌集使用，各項服務(wù)的管理為主要任務(wù)。居委會的社區(qū)服務(wù)組織，以開展具體服務(wù)為主要任務(wù)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)大力加強對居委會工作和活動的領(lǐng)導(dǎo)，使其按照相關(guān)法規(guī)所規(guī)定的職責(zé)積極地開展各項活動。

3、地方政府對社區(qū)服務(wù)要因地制宜，努力滿足社會成員的各種需求

我國各地社會經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，不同地區(qū)的情況差別很大，即使在一個城市，不同社區(qū)在人口自然屬性和社會屬性上都有很大差別，無論是職業(yè)、收入、文化程度、生活方式等方面都有其特殊性，不同社區(qū)的主體成員對社區(qū)服務(wù)的需要層次、要求程度、承受能力也就各不相同，因此必須對這些具體情況作認(rèn)真的調(diào)查研究，因地制宜地發(fā)展各種服務(wù)方式。

4、地方政府要大力發(fā)展居民互助服務(wù)

目前各地普遍存在著重視地方政府對社區(qū)設(shè)施的服務(wù)，而忽視居民互助服務(wù)的傾向，但實際上在社區(qū)服務(wù)中，居民互助服務(wù)是一個十分重要的組成部分。在許多發(fā)達(dá)國家，居民互助服務(wù)在社區(qū)服務(wù)中所占的比重很大。在社區(qū)服務(wù)方面美國的許多做法是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。在美國參加社區(qū)互助服務(wù)的工作人員太多是志愿性服務(wù)，他們社區(qū)服務(wù)志愿人員活動的標(biāo)準(zhǔn)是每周無償為社區(qū)服務(wù)4小時。這樣做不僅提高了家庭和社區(qū)居民的生活質(zhì)量，增進(jìn)了人們的滿足感、社會感和成就感，而且居民對社區(qū)的主人翁意識大大增強，改善了社區(qū)的人際關(guān)系。其實在我們身邊很多的普通居民對參加互助服務(wù)的愿望也很強，但現(xiàn)在沒有很好地組織，使得這種寶貴的資源白白浪費。地方政府對于這種普通居民的志愿性服務(wù)應(yīng)該積極加以引導(dǎo)，充分利用資源開展社區(qū)服務(wù)。

5、開展城市社區(qū)服務(wù)，實現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變

根據(jù)城市社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為不加強政府的社區(qū)服務(wù)管理職能，就會導(dǎo)致社會問題的增多，必然會影響居民的生活水平和生活質(zhì)量，甚至導(dǎo)致人民群眾對地方政府的不滿或不信任。在商品經(jīng)濟條件下，人們的思想觀念、價值取向行為方式均已發(fā)生變化，尤其是利益的分散化，使得發(fā)展社區(qū)服務(wù)單純依靠以往那種政治灌輸或意識形態(tài)的傳統(tǒng)方式已不可能。地方政府應(yīng)該從發(fā)展經(jīng)濟入手，充分發(fā)展社區(qū)化服務(wù)，但經(jīng)濟的發(fā)展不是指日可待，社區(qū)化服務(wù)也不是一徽而就。因此，必須考慮目前這種狀況，采取適合社區(qū)發(fā)展的具有群眾自我服務(wù)特征的城市社區(qū)服務(wù)方式，通過提供服務(wù)解決社區(qū)社會問題，形成社區(qū)整合。這樣地方政府職能通過社區(qū)服務(wù)這一方式輸入基層社區(qū)，然后通過基層社區(qū)群眾的自我管理和自我服務(wù)，最終實現(xiàn)地方政府職能在基層社區(qū)的整合。這一結(jié)果向外輸出，就成為政府職能對社會穩(wěn)定的貢獻(xiàn)。所以說，有效地開展城市社區(qū)服務(wù)是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑，也是實現(xiàn)社會和諧的重要途徑。

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（作者通訊地址：湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410006）