5月1日上午10點(diǎn)，南京市溧水城區(qū)東南，新樓盤(pán)藍(lán)湖西岸熱銷(xiāo)現(xiàn)場(chǎng)。

“客戶(hù)咨詢(xún)明顯多了起來(lái)，現(xiàn)在的價(jià)格算是小幅調(diào)整，長(zhǎng)期看一定會(huì)大漲?！闭驹谑蹣谴髲d嘈雜擁擠的人群中間，銷(xiāo)售總監(jiān)魏清芬這樣對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

2013年2月，江蘇省南京市新一輪行政區(qū)劃調(diào)整方案落定。

依照2月17日國(guó)務(wù)院下發(fā)的國(guó)函（2013）24號(hào)文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意江蘇省調(diào)整南京市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》，南京市最后的兩個(gè)縣高淳和溧水分別撤縣設(shè)區(qū)，市內(nèi)秦淮區(qū)與白下區(qū)合并成立新的秦淮區(qū)，鼓樓區(qū)與下關(guān)區(qū)合并成立新的鼓樓區(qū)。

至此，南京轄區(qū)格局已由11區(qū)2縣精簡(jiǎn)為11區(qū)，主城區(qū)由4區(qū)并為2區(qū)，中心城區(qū)由6個(gè)減為4個(gè)，而高淳和溧水的撤縣設(shè)區(qū)，宣告南京乃至整個(gè)蘇南地區(qū)縣域時(shí)代的終結(jié)。

撤并動(dòng)因

南京市的行政區(qū)劃多年間進(jìn)行了數(shù)次調(diào)整，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，最具標(biāo)志性的變化發(fā)生在2000年和2002年。

2000年12月，江寧撤縣設(shè)區(qū)。2002年4月，浦口區(qū)、江浦縣合并成立新的浦口區(qū)，大廠區(qū)、六合縣合并成立六合區(qū)。

南京市民政局局長(zhǎng)陳學(xué)榮表示，上述兩次區(qū)劃調(diào)整，不僅做到了平穩(wěn)順利實(shí)施，而且對(duì)拓展城市發(fā)展空間、加快城市化進(jìn)程、優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)發(fā)展?jié)撃?、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，起到了重要的基礎(chǔ)性推動(dòng)作用。

據(jù)稱(chēng)，江寧撤縣設(shè)區(qū)以來(lái)，GDP從2000年的不足百億元增長(zhǎng)到了2011年的700多億元，翻了7倍多，財(cái)政收入從5億元增長(zhǎng)到了100多億元，翻了20多倍，江寧一躍成為江蘇省內(nèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)。

同時(shí)，浦口、六合兩區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，2011年，浦口區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)350億元，財(cái)政收入達(dá)60億元，六合區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)520億元，財(cái)政收入達(dá)76億元，綜合實(shí)力較合并前大幅提升。

陳學(xué)榮認(rèn)為，適時(shí)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的有效手段。

就本輪行政區(qū)劃調(diào)整原因，陳學(xué)榮解釋說(shuō)，目前，南京市部分轄區(qū)如秦淮區(qū)、白下區(qū)、鼓樓區(qū)，面積小，實(shí)力弱，但麻雀雖小、五臟俱全，行政成本較高，不利于資源的優(yōu)化整合，也不利于歷史文化的保護(hù)。

另外，溧水和高淳兩縣，作為蘇南地區(qū)僅存的兩個(gè)縣，因受制于縣的行政區(qū)劃體制，與南京主城的融合比較困難，已造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、社會(huì)保障和公共服務(wù)難以同城同待遇、與其他各區(qū)的發(fā)展差距在不斷拉大、各縣區(qū)干部人事交流和交叉使用受阻等多重問(wèn)題。

南京大學(xué)公共管理學(xué)院教授孔繁斌更愿意將高淳、溧水兩縣撤縣設(shè)區(qū)的真正原因，歸結(jié)為南京市政府對(duì)土地的渴求。

“縣改區(qū)后，南京建設(shè)用地指標(biāo)將得以提高。至于公共服務(wù)均等化等對(duì)地方上的利好，那只是這一變化帶來(lái)的眾多效果之一。”在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)，孔繁斌表示，動(dòng)機(jī)與結(jié)果其實(shí)往往并不一致。

在南京市民政局局長(zhǎng)陳學(xué)榮看來(lái)，溧水、高淳兩地，作為南京南大門(mén)和連接蘇皖兩省的橋梁，在本輪區(qū)劃調(diào)整后，兩區(qū)城市功能將進(jìn)一步增強(qiáng)，接受南京主城輻射的能力將進(jìn)一步提高，有利于兩區(qū)利用其他地域優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)梯度差，充分發(fā)揮其在南京及周邊城市發(fā)展中的吸納、補(bǔ)充、服務(wù)和集散作用，促進(jìn)長(zhǎng)三角北翼城市群的更好發(fā)展。

國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，行政區(qū)劃的調(diào)整與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)，蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平很高，在這一地區(qū)逐步減少甚至取消縣的設(shè)置，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的歷史必然，蘇南進(jìn)入無(wú)縣時(shí)代實(shí)屬正常。

“撤縣設(shè)市，或撤縣設(shè)區(qū)，已在實(shí)質(zhì)上打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?！蓖粲駝P說(shuō)。

國(guó)務(wù)院參事、清華大學(xué)公共管理學(xué)院區(qū)域與中國(guó)城市發(fā)展研究中心主任施祖麟表示，對(duì)市政府而言，撤縣設(shè)區(qū)的原因在于國(guó)家在縣、區(qū)政策上的不同，土地問(wèn)題、戶(hù)籍制度等均與之密切相關(guān)，而對(duì)縣、區(qū)政府而言，政策的最大差異體現(xiàn)在財(cái)稅層面，比如，區(qū)政府可收取城市建設(shè)稅，縣政府則無(wú)此稅種。

施祖麟對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者稱(chēng)，區(qū)、縣和所屬市政府的親疏關(guān)系另有細(xì)微差別，區(qū)受到中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)作用更大，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套等都將優(yōu)于縣。

但從另一角度講，縣、區(qū)平級(jí)，縣的獨(dú)立性更強(qiáng)，由縣改區(qū)后，一些地方權(quán)限變小了，比如，財(cái)政、人事將不再相對(duì)獨(dú)立，再如，有些科、局，在縣里有，在區(qū)里沒(méi)有，或者在區(qū)里只有派出機(jī)構(gòu)。

沖破桎梏

撤縣設(shè)區(qū)，南京并非孤例。北京、杭州、成都、長(zhǎng)沙等地，近年均有類(lèi)似動(dòng)作。

截至目前，北京市除密云和延慶兩縣外，其他各區(qū)縣均已被納入“區(qū)”的發(fā)展范疇。

以北京市通州區(qū)為例。1997年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，通縣撤縣設(shè)區(qū)，成立通州區(qū)。此后該區(qū)經(jīng)濟(jì)快速起飛，尤其是2003年12月，城鐵八通線(xiàn)正式開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后，通州房地產(chǎn)板快率先發(fā)力，迄今火爆，為北京樓市風(fēng)向標(biāo)之一。

2001年，縣級(jí)市余杭和蕭山，亦先后撤市設(shè)區(qū)，成為杭州市余杭區(qū)和蕭山區(qū)。這一行政區(qū)劃的調(diào)整，不僅從根本上解決了杭州市區(qū)的發(fā)展空間問(wèn)題，也極大增強(qiáng)了杭州作為區(qū)域中心城市的集聚輻射功能，而“大杭州”格局下的蕭山和余杭，獲得了比以前更為迅猛的發(fā)展。

蕭山區(qū)較為典型。國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，如果繼續(xù)蕭山縣級(jí)市的發(fā)展，杭州市的發(fā)展空間就會(huì)受到很大影響，而將蕭山市改設(shè)為杭州市蕭山區(qū)，將其納入后者的統(tǒng)一管理，一方面杭州地域面積擴(kuò)大了，另一方面，杭州重新進(jìn)行全市規(guī)劃，發(fā)展布局將更為合理。

汪玉凱表示，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在蘇南、珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已日趨淡化。

南京大學(xué)公共管理學(xué)院教授孔繁斌認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)，對(duì)于普通老百姓來(lái)講，首當(dāng)其沖的變化其實(shí)是心理上的。因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的等級(jí)化社會(huì)，城市代表著先進(jìn)、文明、富裕，縣、鄉(xiāng)、村，則是落后、愚昧、貧窮的象征，撤縣設(shè)區(qū)成為市民，個(gè)人身份發(fā)生了變化，于是很開(kāi)心。

就目前情況看，溧水、高淳兩縣，與南京市中心的距離分別是40公里和100公里，在2015年輕軌建成之前，無(wú)論大巴還是自駕，單程用時(shí)都在45分鐘左右和90分鐘左右。

據(jù)南京市政府出具的文件，高淳、溧水雖已撤縣建區(qū)，但到2017年年底之前，兩區(qū)仍將保持原縣級(jí)管理權(quán)不變，保持優(yōu)惠政策不變，并逐步享受市轄區(qū)的相應(yīng)政策，保持機(jī)構(gòu)職能不變，兩區(qū)區(qū)屬各級(jí)工作部門(mén)職能、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員編制等不變。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者到溧水采訪(fǎng)時(shí)，幾乎感受不到撤縣設(shè)區(qū)對(duì)市民生活的改變。

較多說(shuō)法是，溧水縣變成了溧水區(qū)，但很多政策還沒(méi)跟上來(lái)，大家偶爾議論一下，都沒(méi)太把這當(dāng)回事兒。很多人關(guān)心的是，比大巴更快捷的輕軌，到底什么時(shí)候能建成通車(chē)，以及會(huì)在溧水設(shè)幾個(gè)站點(diǎn)。

新樓盤(pán)銷(xiāo)售也未出現(xiàn)傳說(shuō)中的暴漲情況。記者接觸到的藍(lán)湖國(guó)際、康利華府、水岸康城等多個(gè)樓盤(pán)銷(xiāo)售經(jīng)理都表示，年后迄今，價(jià)格并未發(fā)生明顯起落，銷(xiāo)售策略也未因之調(diào)整，因相去較遠(yuǎn)，南京市區(qū)來(lái)溧水看房、購(gòu)房的極少，客戶(hù)仍幾乎全部為溧水當(dāng)?shù)厝恕?/p>

市區(qū)情況大同小異。盡管跡象仍不明顯，但不少分析人士表示，未來(lái)幾年，被鼓樓區(qū)合并的下關(guān)區(qū)，將成為最大贏家。因?yàn)楣臉菂^(qū)的優(yōu)質(zhì)教育資源，或?qū)⒃谛鹿臉菂^(qū)重新布局，該區(qū)原所在地學(xué)區(qū)房數(shù)量或?qū)⒃龆啵瑑r(jià)格或?qū)⑴噬?/p>

孔繁斌表示，若不存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這樣一種政策環(huán)境，地方政府撤縣設(shè)區(qū)的沖動(dòng)就會(huì)弱化許多。

“為什么不能積極有效地將權(quán)力充分落實(shí)到縣，而非要把縣提升為區(qū)才能享受到一定的政策空間？全國(guó)有2300多個(gè)縣，全都改成區(qū)嗎？都變成區(qū)，中國(guó)行政管理問(wèn)題就迎刃而解了嗎？”孔繁斌認(rèn)為，絕不能把目前地方短期無(wú)奈之舉，視為發(fā)展的普遍性結(jié)論，而應(yīng)反思并推動(dòng)深層次的制度變革。