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        民資觀望鐵路改革

        2013-12-31 00:00:00劉亮
        財經(jīng)國家周刊 2013年11期

        來自內(nèi)蒙古鄂爾多斯的煤老板潘明(化名),最近頻繁進京,拜訪交通行業(yè)專家或鐵路系統(tǒng)人士,希望了解鐵路改革之后,鐵路運輸會出現(xiàn)哪些變化,是否可以在鐵路建設(shè)方面投入更多資金。

        他得到的建議是“繼續(xù)觀望”。

        5月6日,國務(wù)院召開常務(wù)會議,研究部署2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作,提出:形成鐵路投融資體制改革方案,支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會資本開放,引導(dǎo)社會資本投資既有干線鐵路。

        面對開放新政,潘明依然心存猶豫。他想先看看,政府將具體出臺一份怎樣的投融資體制改革方案,以及鐵路改革整體推進情況后再做決定,“最重要的問題,是怎樣限制中國鐵路總公司(以下簡稱‘鐵總’)的壟斷,保護我們投資者利益。”

        國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員劉斌連續(xù)多年研究鐵路的財務(wù)和投融資體制問題。他認為,投融資體制是當前鐵路系統(tǒng)最迫切需要進行的一項改革。一方面,鐵道部改革之后,原有投融資體制已經(jīng)出現(xiàn)變化,很多方面必須建立新體制;另一方面,鐵總負債高企,盈利能力下降,但中國還有大量在建和需要建設(shè)的鐵路項目嗷嗷待哺,需要更多融資方式為之供血。

        劉斌認為,鐵路投融資改革,不是政策方案出來后大家就信了,得到社會資本認可需要時間。所以他建議,在受制約少的領(lǐng)域,可以先行嘗試。

        原有模式難以持續(xù)

        原鐵道部的投融資模式,即將成為過去式。

        在此之前,該模式被總結(jié)為鐵道部主導(dǎo)的大量債務(wù)性融資。

        這種投融資方式,導(dǎo)致了原鐵道部資產(chǎn)中的大量負債。今年3月,鐵道部被拆分之后,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》等文件,明確鐵總對原鐵道部債權(quán)債務(wù)的繼承關(guān)系。而根據(jù)鐵總的財務(wù)報告,截止2013年一季度,其總負債已高達2.8萬億元,負債率為62.31%。

        鐵總不但繼承了原鐵道部債權(quán)債務(wù),而且也繼承了原鐵道部進行債務(wù)性融資的信用等級以及各項優(yōu)惠,但變化已經(jīng)悄然產(chǎn)生。

        中信證券股份有限公司董事總經(jīng)理高占軍博士告訴記者,以前鐵道部發(fā)債,有準政府信用。2011年,國家發(fā)改委、財政部等部委,明確鐵路建設(shè)債券為政府支持債券,利息收入可以享受稅收優(yōu)惠。目前公司制了,發(fā)債主體發(fā)生變化,債券市場各方對鐵總的資產(chǎn)負債表等報表會更加關(guān)注,更加關(guān)注其經(jīng)營業(yè)績和償債能力。雖然目前鐵總發(fā)債仍然是政府支持債券,但對比鐵道部發(fā)債,市場認為比隱含的政府擔(dān)保要稍弱一些。

        民生銀行的一位工作人員也證實,目前鐵總在各商業(yè)銀行貸款并沒有變化,仍然享受優(yōu)惠的貸款利率。但現(xiàn)在大家比以前更加關(guān)注鐵總的業(yè)績。如民生銀行投資鐵路,就強調(diào)要選擇未來盈利能力好的線路進行投資。

        在市場各方更關(guān)注鐵總業(yè)績的時候,其盈利能力卻難以提升,根據(jù)鐵總的財務(wù)報告,其一季度虧損達68.76億元??紤]到鐵路系統(tǒng)仍然有大量未完成的在建項目,需要超過2萬億元資金,如果按照原鐵道部投融資方式,鐵總已無力單獨開工新建項目。

        在北京交通大學(xué)教授榮朝和看來,如今力推鐵路投融資體制改革的原因,很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設(shè)模式已經(jīng)走到盡頭。劉斌也認為,原鐵道部包打天下的模式,已經(jīng)進行不下去了。

        榮朝和介紹,2010年鐵道部基建投資達到創(chuàng)紀錄的7948.76億元,當年債務(wù)余額增加5884.15億元;2011年鐵道部基建投資5601.67億元,當年債務(wù)余額竟也增加5208.74億元,幾乎全部靠借債搞建設(shè)。

        2011年除鐵路債性質(zhì)改變?yōu)椤罢С中詡保醒胴斦_始實施資金救助,才避免鐵道部現(xiàn)金流斷裂。2012年中央政府加大了對鐵路的支持力度,除繼續(xù)以中央政府信用發(fā)行債券,中央財政直接投資和資金救助均大幅度增加,當年鐵道部基建投資為5828.55億元,債務(wù)余額則增加了3798.87億元。

        到2012年底,鐵道部債務(wù)總額已接近2.8萬億元,以5%的利率計算,這些債務(wù)一年需支付利息1400億元,對運輸主業(yè)已多年虧損的國鐵系統(tǒng)形成極大負擔(dān)和壓力,即便加上多種經(jīng)營利潤也仍舊難以維持,只能靠財政救助。等鐵路巨額債務(wù)進入還本期的時候,諸多不良債務(wù)將再也無法掩飾。

        省部合作謀變

        事實上,對于鐵路投融資體制改革的探索,已經(jīng)持續(xù)了多年時間。在劉志軍時代,就已經(jīng)開始省部合作建設(shè)鐵路。以這種方式“圈錢”建設(shè)的鐵路,既包括干線鐵路,也包括支線和城際鐵路。

        但這一模式依然沒有脫離鐵道部的主導(dǎo)。一方面,鐵道部要對這些鐵路進行審批,而且主導(dǎo)這些鐵路的建設(shè);另一方面,鐵道部要求在合資鐵路占據(jù)控股地位,地方政府以征地和拆遷費用參股。盛光祖擔(dān)任鐵道部部長后,強調(diào)要把支線和城際鐵路的投融資、建設(shè)、運營等權(quán)利下放給地方政府。

        劉斌介紹,鐵道部被拆分后,原省部合作的框架也面臨修改,這是鐵路投融資體制改革第一層次的大事。但今后部省合作的范圍,具體會發(fā)生哪些變化,目前還沒有一個正式的說法,鐵總和各地方政府在等,銀行等金融機構(gòu)也在等待。

        現(xiàn)在比較明確的是,對于城際鐵路,鐵總不再控股了。很多地方經(jīng)濟發(fā)展,需要建設(shè)城際和市郊鐵路,未來這些領(lǐng)域的建設(shè),需要地方政府多出錢出力。而對于非干線鐵路,鐵總也在收縮建設(shè)規(guī)模。

        “鐵總能夠保在建、保干線就很不錯了?!眲⒈笳f。

        鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院的一位研究人員預(yù)計,省部合作協(xié)議,鐵道部分拆前簽約的還將繼續(xù)有效,由鐵總繼承,按照原合同進行建設(shè)。對新項目鐵總則會進行認真加以研究。

        雖然規(guī)則尚未完全明確,但來自鐵總的消息,已經(jīng)有多個地方政府前往拜會鐵總和國家鐵路局,探聽省部合作下一步的發(fā)展方向。例如,前不久廣東省領(lǐng)導(dǎo)就曾到訪北京復(fù)興路10號院。

        前述鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院研究人員介紹,對于修改省部合作的規(guī)則,各地方政府的態(tài)度不一樣。廣東省籌集資金的能力比較強,之前也和鐵道部合作開發(fā)建設(shè)珠三角城際鐵路等鐵路,有相關(guān)經(jīng)驗,所以對鐵總的開放態(tài)度較為歡迎。而一些中西部省份,省部合作方式變化,會導(dǎo)致其籌措資金的壓力大增,所以目前還持觀望態(tài)度。

        重慶市發(fā)改委的一名官員告訴記者,由于國家鐵路局和鐵總組建的工作尚在進行之中,政策變化的前景也不明朗,他們會等國家鐵路局和鐵總組建基本完成后,再去與之溝通,所以現(xiàn)在還無法對未來鐵路建設(shè)可能出現(xiàn)哪些變化,做出評估。

        社會資本進鐵路難題

        與吸納地方政府資金,投資建設(shè)鐵路的情況類似,吸引社會資本、民間資本進鐵路的嘗試,也已進行多年,但收效不大,還有諸多難點需要克服。

        資料顯示,響應(yīng)國家號召,鐵路系統(tǒng)此前已出臺過兩輪吸引社會資本投資鐵路的政策。2005年國務(wù)院頒布了“非公經(jīng)濟36條”,在打破行業(yè)壟斷、放寬市場準入、加大對非公企業(yè)支持等方面作出規(guī)定。2010年,又出臺了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》,被稱為“新36條”。每次鐵道部都會出臺相應(yīng)的實施意見,試圖吸引民營資本投資鐵路,這前后雖然出現(xiàn)了一些民資鐵路的案例,但總體而言,收效甚微。

        例如,內(nèi)蒙古伊泰集團為獲得運力,從1998年就開始投資鐵路,目前控股準東鐵路、呼準鐵路等三條運煤專線,并且近年來不斷從這些鐵路中獲利。

        潘明了解鄂爾多斯民資進入鐵路的情況。在他看來,伊泰鐵路的成功是少有的特例,其鐵路相當于幾段“盲腸”,一端接入國鐵網(wǎng),一端接入煤炭產(chǎn)區(qū),三條鐵路的集疏運體系均由伊泰自己建設(shè)和掌控,伊泰的鐵路不但為自己,還為其他煤炭企業(yè)運煤。

        但其后伊泰聯(lián)合滿世集團等當?shù)孛禾科髽I(yè),參與投資建設(shè)的新包神鐵路、準朔鐵路都不成功。原因是無論在建設(shè)還是運營中,參股的民資企業(yè)均沒有話語權(quán),鐵道部由于政企不分和擁有整個路網(wǎng),處于絕對強勢地位,總有辦法對民營投資方進行限制。

        例如,新包神鐵路2010年10月建成通車后,參股建設(shè)的煤炭企業(yè)發(fā)現(xiàn),這條線路的集運站都被鐵道部批給一些地方小企業(yè)或個人了,這些集運站分布在車站周圍,對車站形成了包圍之勢。參與鐵路建設(shè)投資的企業(yè),也必須花高價通過這些集運站,才能發(fā)運煤炭。新包神鐵路通車至今一直虧損。而準朔鐵路建設(shè)階段便面臨諸多問題,目前仍陷于停工狀態(tài)。

        蒙華鐵路是國家發(fā)改委牽頭進行的,多元化資金投資建設(shè)鐵路的試點項目,此前投資的挫敗感,導(dǎo)致多家民營煤炭企業(yè)不愿再參與蒙華鐵路的投資。民資煤炭企業(yè)當中,只有伊泰集團繼續(xù)參與了蒙華鐵路的投資,但能否成功,還有待時間的檢驗。

        基于以往的經(jīng)驗,國家發(fā)改委綜合運輸研究所前所長董焰認為,鐵路投融資體制改革很難到位,也很難吸引社會資本進入。理由是在鐵路改革過程中,他們曾提出要實現(xiàn)鐵路建設(shè)和運營分開,但這個目標一直沒有實現(xiàn)。鐵總目前仍然是一個政企合一的機構(gòu),同時也是一個建運一體化的機構(gòu),這就使得鐵路投融資體制的外部環(huán)境,與以前沒有本質(zhì)的區(qū)別。

        第一,鐵路建設(shè)投入資金太大,社會資本難以承受;第二,社會資本無法成為建設(shè)主體,造價就很難控制;第三,鐵路運輸必須成網(wǎng),而目前國家鐵路網(wǎng)仍然掌握在鐵總手中,社會資本進入,即使投資干線鐵路,也是這網(wǎng)中的一條線,進入者仍然沒有話語權(quán)。這些因素都決定了本次投融資改革不會取得大的突破。

        對此,劉斌認為,此前各方就想在社會資本投資鐵路方面取得突破,但一直沒能成功,原因是此前的改革是部門推動的,由原鐵道部主導(dǎo)。鐵道部肯定會維護自己的行動路線和發(fā)展方式,不會主動放棄權(quán)利?,F(xiàn)在鐵道部已經(jīng)被拆分,目前的鐵路改革及投融資體制改革,是由國務(wù)院層面主導(dǎo)自上而下的改革,再加上原有的鐵路投融資方式已陷入困境,所以取得突破的可能性極大。

        鐵路投融資改革不能簡單理解為“圈錢”或者“解困”,而是整體改革的一部分。劉斌表示,“吸引社會資本進入鐵路,重點在于制定規(guī)則,厘清社會資本進入鐵路投資后的權(quán)利和義務(wù),保障其利益。規(guī)則必須明確,鐵總不能利用國鐵網(wǎng)的行業(yè)壟斷地位限制別人。交通運輸部或國家鐵路局必須明確職責(zé),強化對行業(yè)壟斷的監(jiān)管,加強對不正當競爭的監(jiān)管?!?/p>

        劉斌表示,不能再由鐵總一家來安排鐵路的事情,鐵總只是投融資體制改革的參與方,而不是主導(dǎo)方。改革就是要削弱鐵總的話語權(quán),改革它的利益?;谝酝啻握{(diào)研的經(jīng)驗,劉斌認為,只要制訂好規(guī)則,確保執(zhí)行,就有希望引入更多社會資本投資鐵路。

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