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        樓繼偉歸來

        2013-12-31 00:00:00劉明霞
        財經(jīng)國家周刊 2013年11期

        就任財政部部長兩個多月以來,樓繼偉公開亮相次數(shù)并不多,但一出場就令外界耳目一新。

        3月底,在2013中國發(fā)展高層論壇上,剛剛履新的樓繼偉以“應(yīng)該幫助窮人,而不應(yīng)該幫助懶人”、“社保制度漏洞太多,給多少錢都會吃光”等高調(diào)言論,瞬間成為輿論關(guān)注的焦點。

        在上述高層論壇上演講的一開始,樓繼偉就提到,自己一直說話直率。多年前樓繼偉任職財政部副部長,就以性格鮮明、敢說敢做而為外界所熟悉。

        與其性格相搭配的,是他的自信和專業(yè)性。接近樓繼偉的內(nèi)部人士對他的評價是,有個性、有思想、專業(yè)強?!艾F(xiàn)在正是需要強勢的人來做改革。”該內(nèi)部人士說。

        樓繼偉是朱镕基任總理時期財稅改革的直接設(shè)計者之一。他參與設(shè)計了1994年的稅制改革,時任外匯管理體制改革的牽頭人。

        他曾經(jīng)在1998年至2007年的9年間,擔(dān)任過財政部副部長,歷經(jīng)項懷誠、金人慶兩任財長。財政部內(nèi)部人士對《財經(jīng)國家周刊》記者談到,當(dāng)時任部長的項懷誠向朱镕基申請,讓身為貴州省副省長的樓繼偉出任副部長時,朱镕基的回答就是一個字:“行”。

        在他任副部長期間,參與推動了公共財政制度框架的建立和完善、推進了部門預(yù)算、國庫管理體制等預(yù)算管理改革,可謂典型的學(xué)者型官員。

        “我們這個年齡的學(xué)者都是看著他的文章成長起來的?!眹倚姓W(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授時紅秀說。

        如今,樓繼偉此番重歸財政部,作為改革色彩濃厚的學(xué)者型高官,在新一屆被寄予改革厚望的領(lǐng)導(dǎo)班子下,肩負(fù)著繼續(xù)推進中國財稅體系改革的重任。

        營改增提速

        4月16日,財政部大樓內(nèi),新任財政部部長樓繼偉、國家稅務(wù)總局局長王軍,就擴大“營改增”試點,共同接受媒體采訪。此前一周的國務(wù)院常務(wù)會議上,決定2013年將進一步擴大營業(yè)稅改征增值稅試點。“營改增”進一步擴圍的時間比業(yè)界的預(yù)期明顯提前,意味著此項改革正在提速。

        “樓繼偉履新后面臨的第一項改革,就是營改增。在試點進展順利的同時,也要開始研究調(diào)整政府間的收入劃分。”中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

        1994年的稅制改革,樓繼偉參與了設(shè)立以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制。1993年之前的增值稅是做加法,也就是將企業(yè)支付的工資、利息、獲得的利潤等,加總計算增值。而在這次改革中,樓繼偉及其他改革設(shè)計者改做了減法,實行銷項稅減進項稅計算應(yīng)納增值稅,使得產(chǎn)品生產(chǎn)的上下游間有一個自動的監(jiān)督鏈條。

        在一次內(nèi)部會議中,樓繼偉談到當(dāng)年參與的改革時說:當(dāng)時增值稅的改革也考慮過“轉(zhuǎn)型擴圍”,即將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型,但考慮到消費型增值稅相對復(fù)雜,當(dāng)時宏觀經(jīng)濟又面臨著通貨膨脹的壓力,所以沒有走出這一步。

        直到近20年后,增值稅的征收范圍才開始擴大到服務(wù)業(yè),與營業(yè)稅進行合并。而隨著“營改增”試點逐步向全國各地和全部行業(yè)擴圍,將會倒逼加快財稅體制改革,并事關(guān)中央和地方分配關(guān)系的變遷,這些都是擺在財稅部門面前的大題目。

        營業(yè)稅是地方財政最重要的稅收收入來源。而增值稅收入由中央和地方以75:25的分配比例共享。目前,在12個試點的省市中,“營改增”后的增值稅收入依然歸地方政府,確保地方政府的損失降到最低。

        但樓繼偉說,這一做法“不可能持久”,只是試點時期的過渡性安排。而由此牽扯出的中央和地方政府的分配比例調(diào)整,“這實際就是國家怎么治理的問題,我們正在積極也很慎重地研究”。

        樓繼偉透露,財政部正在研究如何深化財稅體制改革。主要有三點:一是要積極穩(wěn)妥推進“營改增”在全國范圍全部行業(yè)推開;二是要認(rèn)真研究如何構(gòu)建地方稅體系;三是進一步壓縮合并專項轉(zhuǎn)移支付,增加一般性轉(zhuǎn)移支付。

        盡管財政部還在研究方案,但是在樓繼偉新著的《中國政府間財政關(guān)系再思考》中,他已經(jīng)系統(tǒng)地闡述了對中央和地方財稅改革的思考,或可從中窺見樓繼偉的改革思路:政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況、地區(qū)間財力差異程度等因素,中央財政集中的收入,既要保證中央履行職能和支出責(zé)任的需要,還要有利于有效實施宏觀調(diào)控和促進基本公共服務(wù)均等化。

        逆“潮流”的樓式思路

        樓繼偉曾經(jīng)以中投董事長的身份接受《財經(jīng)國家周刊》專訪,他說,改革需要“自己認(rèn)識自己,自己痛下決心”,可以從具體領(lǐng)域入手,先定下來較小的一攬子方案,為相關(guān)改革鋪平道路,“整體推進,重點突破”。這仍可視作其身為財長推進財稅改革的原則。

        那么,什么樣的改革是“較小的一攬子方案”?樓繼偉給出了他的答案:“改革總是有先有后,需要有一種改革為另外的改革鋪平道路。我們必須把最基礎(chǔ)的改革,變成最小一攬子。”

        而對于眼下的財稅體制改革,解決“支出”問題就是“最基礎(chǔ)的改革”之一。

        樓繼偉在2012年發(fā)表的一篇署名文章曾指出,1994年的中國財稅改革主要解決了“收入”的問題,它根本性地改變了我國稅收體制和政府間財政關(guān)系,奠定了我國財政政策效力的基礎(chǔ)。1998年又開始建立公共財政,進行了預(yù)算管理體制的改革。而現(xiàn)在要發(fā)力的對象,是求解“支出”問題。

        從財力分配來看,中央集中了全國財政收入的53%左右,但是中央財政支出只占全國的20%,而且這個20%是中央財政有赤字的情況下實現(xiàn)的。并且,政府行政性收費和相應(yīng)支出還沒有完全計算,如果計算的話,地方財政支出恐怕要高于85%。

        “下一步改革的方向是什么?我們的研究認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國家的方向走,根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵相容三個標(biāo)準(zhǔn),合理進行中央地方間的職能和財力分配,像常規(guī)的大國那樣,把國家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來,從而大量減少相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付?!睒抢^偉指出。

        根據(jù)以上認(rèn)識,樓繼偉推進財稅體制改革的思路,已經(jīng)基本成型。未來,將按照這三個標(biāo)準(zhǔn)來定義我國各級政府功能上的分配,中央要在支出上占更大的比重,中央公務(wù)員的人數(shù)要增加,要從地方劃上來。

        這意味著樓繼偉的下一步動作,很可能將推動中央回收部分“事權(quán)”上。而對減少中央收入、提高地方收入的認(rèn)識“潮流”,樓繼偉并不認(rèn)同。他指出,中央和地方收入分享不僅僅是根據(jù)擔(dān)負(fù)職能的多少,還主要決定于收入的稅收屬性。按現(xiàn)有稅種,中央沒有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章。在事權(quán)不調(diào)整的情況下增加地方征稅權(quán),“我認(rèn)為這個方向是危險的,是個分裂的體制?!?/p>

        “財政一半是‘財’,另一半就是‘政’。如果說以往的改革,主要涉及‘財’,那么下一步,‘政’是繞不過去了。在管理國家的方式上采用現(xiàn)代國家的做法,將為更深層次的改革打下基礎(chǔ)?!睒抢^偉說。

        值得人們注意的是,樓繼偉的改革在現(xiàn)實中推進的前景,目前仍然面臨一些不定因素。按照正部級領(lǐng)導(dǎo)65歲退休的慣例,現(xiàn)年62歲的樓繼偉或?qū)⒅挥袃扇甑臅r間來實施他的抱負(fù),這無疑將會加大其改革步伐的緊迫感。

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