“政府”一詞現(xiàn)在常用。但關于“政府”一詞的含義，至今尚未看見有專文予以說明，無論是關于中國的還是外國的（如英語GOVERNMENT）。本文擬先對中國的“政府”概念做些初步的探討。

一

在中國，“政府”有以下幾點意思。

一、“政府”主要指帝國中央的最高官員，也就是宰相（班子）。

試舉幾例。

例一：王安石變法是中國歷史上有影響的政治事件。北宋神宗熙寧二年（公元1069年）王安石由翰林學士兼侍講拜參知政事，開始主持并推行變法。翌年拜同中書門下平章事。《宋史》言之為“安石居政府”或“置安石政府”。這都是指王安石擔任參知政事和拜同中書門下平章事這些宰相級別的職務而言的。

例二：北宋神宗朝，圍繞王安石變法進行的政治斗爭十分激烈。時擔任侍御史、屬于中級官員的陳襄就是王安石變法的反對派。他向神宗提出，“乞罷韓絳政府，以杜大臣爭利而進者，且言韓維不當為中丞，劉述、范純?nèi)实葻o罪，宜復官。皆不聽。”韓絳是王安石變法的支持者，王安石主政后任參知政事，后在請纓率領征討西夏的軍中拜同中書門下平章事。王安石第一次罷相后，韓代王主政。這里說的要求罷免“韓絳政府”，就是罷免他領導的政府或者以他為首的政府。這里，政府顯然成為宰相這個群體或機構的代稱。

例三：從五代開始，樞密院逐漸成為帝國中央的最高軍事管理和指揮機構，地位重要。宋朝沿之。北宋仁宗慶歷五年（公元1045年），歐陽修任樞密副使?！端问贰W陽修傳》言“修在兵府?！薄氨敝傅木褪菢忻茉?，這里的“府”和“政府”的“府”是同樣的含義?！氨焙汀罢狈謩e指負責軍事的機構和負責政務的宰相。

二、“政府”指宰相中的實際掌權者。

從職官體系上講，宰相是一個由不同官職組成的群體。一般說來，位在其首者，或者握有實權者往往在政務上起主導作用。于是，“政府”一詞有時就單指這一個人。

元朝時，仁宗起用李孟，從平民逐步升其為平章政事。史料中說“李公（指李孟）以政府兼史館?！逼秸抡乱宦殞儆谠紫喾懂?，但不是宰相中的首位。李孟因為皇帝的重用而掌握實權。這里的“政府”即指李孟一人。

三、“政府”指“六部”。

明朝末年，李自成攻進北京后建立“大順”政權，和前代一樣設立吏、戶、禮、兵、刑、工六個部門。稱六部為“六政府”。當然，這是極特殊的例子。

二

有的研究認為，“政府”指的是場所，如工具書《辭源》的解釋，其釋文是“唐宋時宰相治理政務的處所為政府。”《辭源》并引用《資治通鑒》里的一句話作為例證：“李林甫領吏部，日在政府，選事悉委侍郎宋遙、苗晉卿。（注：政府，即政事堂）”這句話的意思是李林甫身為宰相同時兼任吏部尚書，終日在“政府”，把吏部的工作全部委托給姓宋和姓苗的兩位副職負責。

這里需要討論的有兩點。

首先要說“唐宋”二字。似乎唐朝時期也使用“政府”一詞。唐朝的典籍沒有出現(xiàn)過“政府”二字。《辭源》釋文的不確在于其編寫者忽略了《資治通鑒》的作者是宋朝人物，領其事者就是宋朝的政治家、史學家和文學家司馬光。也就是說，《資治通鑒》的編寫者用了當時的語匯說明其前的事情，致使《辭源》誤認為唐朝也使用“政府”一詞。而元、明等朝代使用了“政府”二字卻沒有提到。

其次，也是重要的一點是，帝制時代的“政府”一詞，并不指場所或者說地點。關于“政府”的含義前已經(jīng)說明，這里再從文字學的角度作些闡述。

先談“府”字。“府”屬于“廣”部首，“廣”在《說文解字》里，是“因廣為屋，象對刺高屋之形?！惫省案弊质且苑孔印⑽葑訛槠浔玖x的。這種含義在社會生活中一直沿用至今。就“府”字而言，其在《說文解字》中的解釋是“文書藏也”。說明“府”不是其他的房子、屋子，而是收藏、保管官方公文、文書的場所。

關于“政”字，其主要含義是政治、政策等。《韓非子》：“今欲以先王之政，治當世之民，皆守株之類也?！薄罢弊值囊炅x如政府、政事等也不少，茲不多敘。

為什么有“政府即政事堂”的解釋呢？

唐朝和宋朝都設立過作為宰相們的議事場所政事堂。于是有學者就把政事堂和“政府”視同為一?！掇o源》之誤也有于此。其實，政事堂不是固定的機構和所在，而是變動的，類似于合議辦公的場所甚或是會議室。唐朝中央政務機關實行“三省制”，分工是中書省出詔令，門下省掌封駁（即負責核查），尚書省負責執(zhí)行?！叭　笔歉髯元毩⒌臋C關，各有獨自的辦公場所。出于在交付尚書省執(zhí)行之前，中書和門下兩省的意見多有不同，“日有爭論，紛紜不決。”為此，宰相（由“三省”的長官組成）先在一個地方商議政務，這個地點被稱為“政事堂”。其先政事堂設在門下省，這自然和門下省的“封駁”職責有關，當然也和擔任門下省長官的人有關，他們都是聲望頗高的名臣如長孫無忌、魏徽、房玄齡等。而到了唐高宗時，名臣裴炎擔任中書令，中書省權力增大，于是在永淳三年（公元683年）又將“政事堂”移到中書省。宋朝初期仿照唐朝設立政事堂，并建有單獨的場所。到宋神宗元豐改制后，又以尚書省都堂作為“政事堂”。政事堂是場所，“政府”指宰相，是不能將政事堂和“政府”劃等號的。

三

綜合上述，可以得出以下結論：

第一，“政府”不包括皇帝?！半藜磭摇！被实凼堑壑茣r代國家的代表和最高統(tǒng)治者。因此，皇帝是不包括在歷朝歷代的職官體系之內(nèi)的。如果要和現(xiàn)代社會的政體類比，皇帝是國家元首，而不是官員。不同的是，帝制時代的皇帝不僅世襲，且有最高和最終的權力。“宰”是大的意思，“相”是輔助、協(xié)助的意思。各個朝代無論設宰相還是設丞相，“相”的就是皇帝。從另外一個角度上講，宰相——也就是政府，和其下的全部官僚系統(tǒng)都是皇帝的使用工具。這在明朝尤為明顯。明朝洪武年間胡惟庸案件之后，明太祖朱元璋撤消了存在一千多年的丞相（宰相）體制，由皇帝直接領導帝國中央的行政機構。

第二，“政府”不表示地方的各級官府。在高度集權的帝制時代，規(guī)定地方上設置什么就稱呼什么。如秦朝設立郡縣即稱呼郡縣，元朝設立行省就稱呼行省或簡稱省等。也就是說，中國帝制時代的“政府”一詞指的就是中央統(tǒng)治機構中的宰相這個機構或群體。當時沒有中央政府和地方政府這樣的名稱區(qū)分。

第三，就人而言，所謂“政府”僅指宰相而言?！罢辈皇乾F(xiàn)代政治體制中的內(nèi)閣，不包括中央各個行政部門的長官。這是重要的一點。而“政府”指宰相中掌握實權的個人，則是由“政府”指宰相這個群體引發(fā)出來的。在帝制時代，皇帝是希望宰相這個集體商議政務以供其決定，但無論在主觀上還是客觀上，宰相中實際握有權力者往往左右了這個群體，不管左右的程度如何。在決策體制中，個人左右或者代表集體，可以說是一種規(guī)律。

第四，最后要說的，同樣重要的一點是，在中國帝制時代，“政府”不是一個正式的和固定的概念和機構名稱。因為“政府”所表示的主要含義，不僅已有長期使用的宰相（或者丞相）這一統(tǒng)稱，而且在宰相這個群體里面，還有具體的官職名稱。前引清朝的例子“清大學士，沿用明名，例稱政府”也足以說明此點。

第五，1911年10月10日武昌起義勝利后，按照孫中山1905年于東京成立同盟會時在《革命方略》中的意見，建立了“湖北軍政府”（都督府），這是中國第一次在實踐中用現(xiàn)代意義上的政府概念，盡管由于當時是軍政合一體制，政府二字之前加上個“軍”字，同時更多地還在使用都督府這個傳統(tǒng)色彩較濃的名稱。是年11月底到12月初，十省軍政府（都督府）代表在漢口制定了《中華民國臨時政府組織大綱》。這是政府概念在中國法律上的第一次使用。同年12月，十七省的軍政府（都督府）代表聯(lián)合會在南京開會，依照《中華民國臨時政府組織大綱》，選舉孫中山為中華民國臨時大總統(tǒng)。1912年元旦孫中山宣誓就職。至此，現(xiàn)代意義上的政府概念和政府體制開始在中國產(chǎn)生。

無疑問，中國帝制時代的“政府”一詞和現(xiàn)代民主政治中的政府是完全不同的兩個概念。