“政府”一詞現(xiàn)在常用。但關(guān)于“政府”一詞的含義，至今尚未看見有專文予以說明，無論是關(guān)于中國的還是外國的（如英語GOVERNMENT）。本文擬先對中國的“政府”概念做些初步的探討。

一

在中國，“政府”有以下幾點意思。

一、“政府”主要指帝國中央的最高官員，也就是宰相（班子）。

試舉幾例。

例一：王安石變法是中國歷史上有影響的政治事件。北宋神宗熙寧二年（公元1069年）王安石由翰林學(xué)士兼侍講拜參知政事，開始主持并推行變法。翌年拜同中書門下平章事。《宋史》言之為“安石居政府”或“置安石政府”。這都是指王安石擔(dān)任參知政事和拜同中書門下平章事這些宰相級別的職務(wù)而言的。

例二：北宋神宗朝，圍繞王安石變法進(jìn)行的政治斗爭十分激烈。時擔(dān)任侍御史、屬于中級官員的陳襄就是王安石變法的反對派。他向神宗提出，“乞罷韓絳政府，以杜大臣爭利而進(jìn)者，且言韓維不當(dāng)為中丞，劉述、范純?nèi)实葻o罪，宜復(fù)官。皆不聽?！表n絳是王安石變法的支持者，王安石主政后任參知政事，后在請纓率領(lǐng)征討西夏的軍中拜同中書門下平章事。王安石第一次罷相后，韓代王主政。這里說的要求罷免“韓絳政府”，就是罷免他領(lǐng)導(dǎo)的政府或者以他為首的政府。這里，政府顯然成為宰相這個群體或機構(gòu)的代稱。

例三：從五代開始，樞密院逐漸成為帝國中央的最高軍事管理和指揮機構(gòu)，地位重要。宋朝沿之。北宋仁宗慶歷五年（公元1045年），歐陽修任樞密副使?！端问贰W陽修傳》言“修在兵府。”“兵府”指的就是樞密院，這里的“府”和“政府”的“府”是同樣的含義?！氨焙汀罢狈謩e指負(fù)責(zé)軍事的機構(gòu)和負(fù)責(zé)政務(wù)的宰相。

二、“政府”指宰相中的實際掌權(quán)者。

從職官體系上講，宰相是一個由不同官職組成的群體。一般說來，位在其首者，或者握有實權(quán)者往往在政務(wù)上起主導(dǎo)作用。于是，“政府”一詞有時就單指這一個人。

元朝時，仁宗起用李孟，從平民逐步升其為平章政事。史料中說“李公（指李孟）以政府兼史館。”平章政事一職屬于宰相范疇，但不是宰相中的首位。李孟因為皇帝的重用而掌握實權(quán)。這里的“政府”即指李孟一人。

三、“政府”指“六部”。

明朝末年，李自成攻進(jìn)北京后建立“大順”政權(quán)，和前代一樣設(shè)立吏、戶、禮、兵、刑、工六個部門。稱六部為“六政府”。當(dāng)然，這是極特殊的例子。

二

有的研究認(rèn)為，“政府”指的是場所，如工具書《辭源》的解釋，其釋文是“唐宋時宰相治理政務(wù)的處所為政府?！薄掇o源》并引用《資治通鑒》里的一句話作為例證：“李林甫領(lǐng)吏部，日在政府，選事悉委侍郎宋遙、苗晉卿。（注：政府，即政事堂）”這句話的意思是李林甫身為宰相同時兼任吏部尚書，終日在“政府”，把吏部的工作全部委托給姓宋和姓苗的兩位副職負(fù)責(zé)。

這里需要討論的有兩點。

首先要說“唐宋”二字。似乎唐朝時期也使用“政府”一詞。唐朝的典籍沒有出現(xiàn)過“政府”二字?！掇o源》釋文的不確在于其編寫者忽略了《資治通鑒》的作者是宋朝人物，領(lǐng)其事者就是宋朝的政治家、史學(xué)家和文學(xué)家司馬光。也就是說，《資治通鑒》的編寫者用了當(dāng)時的語匯說明其前的事情，致使《辭源》誤認(rèn)為唐朝也使用“政府”一詞。而元、明等朝代使用了“政府”二字卻沒有提到。

其次，也是重要的一點是，帝制時代的“政府”一詞，并不指場所或者說地點。關(guān)于“政府”的含義前已經(jīng)說明，這里再從文字學(xué)的角度作些闡述。

先談“府”字。“府”屬于“廣”部首，“廣”在《說文解字》里，是“因廣為屋，象對刺高屋之形。”故“府”字是以房子、屋子為其本義的。這種含義在社會生活中一直沿用至今。就“府”字而言，其在《說文解字》中的解釋是“文書藏也”。說明“府”不是其他的房子、屋子，而是收藏、保管官方公文、文書的場所。

關(guān)于“政”字，其主要含義是政治、政策等?！俄n非子》：“今欲以先王之政，治當(dāng)世之民，皆守株之類也?！薄罢弊值囊炅x如政府、政事等也不少，茲不多敘。

為什么有“政府即政事堂”的解釋呢？

唐朝和宋朝都設(shè)立過作為宰相們的議事場所政事堂。于是有學(xué)者就把政事堂和“政府”視同為一?！掇o源》之誤也有于此。其實，政事堂不是固定的機構(gòu)和所在，而是變動的，類似于合議辦公的場所甚或是會議室。唐朝中央政務(wù)機關(guān)實行“三省制”，分工是中書省出詔令，門下省掌封駁（即負(fù)責(zé)核查），尚書省負(fù)責(zé)執(zhí)行?！叭　笔歉髯元毩⒌臋C關(guān)，各有獨自的辦公場所。出于在交付尚書省執(zhí)行之前，中書和門下兩省的意見多有不同，“日有爭論，紛紜不決。”為此，宰相（由“三省”的長官組成）先在一個地方商議政務(wù)，這個地點被稱為“政事堂”。其先政事堂設(shè)在門下省，這自然和門下省的“封駁”職責(zé)有關(guān)，當(dāng)然也和擔(dān)任門下省長官的人有關(guān)，他們都是聲望頗高的名臣如長孫無忌、魏徽、房玄齡等。而到了唐高宗時，名臣裴炎擔(dān)任中書令，中書省權(quán)力增大，于是在永淳三年（公元683年）又將“政事堂”移到中書省。宋朝初期仿照唐朝設(shè)立政事堂，并建有單獨的場所。到宋神宗元豐改制后，又以尚書省都堂作為“政事堂”。政事堂是場所，“政府”指宰相，是不能將政事堂和“政府”劃等號的。

三

綜合上述，可以得出以下結(jié)論：

第一，“政府”不包括皇帝?！半藜磭??！被实凼堑壑茣r代國家的代表和最高統(tǒng)治者。因此，皇帝是不包括在歷朝歷代的職官體系之內(nèi)的。如果要和現(xiàn)代社會的政體類比，皇帝是國家元首，而不是官員。不同的是，帝制時代的皇帝不僅世襲，且有最高和最終的權(quán)力。“宰”是大的意思，“相”是輔助、協(xié)助的意思。各個朝代無論設(shè)宰相還是設(shè)丞相，“相”的就是皇帝。從另外一個角度上講，宰相——也就是政府，和其下的全部官僚系統(tǒng)都是皇帝的使用工具。這在明朝尤為明顯。明朝洪武年間胡惟庸案件之后，明太祖朱元璋撤消了存在一千多年的丞相（宰相）體制，由皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)帝國中央的行政機構(gòu)。

第二，“政府”不表示地方的各級官府。在高度集權(quán)的帝制時代，規(guī)定地方上設(shè)置什么就稱呼什么。如秦朝設(shè)立郡縣即稱呼郡縣，元朝設(shè)立行省就稱呼行省或簡稱省等。也就是說，中國帝制時代的“政府”一詞指的就是中央統(tǒng)治機構(gòu)中的宰相這個機構(gòu)或群體。當(dāng)時沒有中央政府和地方政府這樣的名稱區(qū)分。

第三，就人而言，所謂“政府”僅指宰相而言?！罢辈皇乾F(xiàn)代政治體制中的內(nèi)閣，不包括中央各個行政部門的長官。這是重要的一點。而“政府”指宰相中掌握實權(quán)的個人，則是由“政府”指宰相這個群體引發(fā)出來的。在帝制時代，皇帝是希望宰相這個集體商議政務(wù)以供其決定，但無論在主觀上還是客觀上，宰相中實際握有權(quán)力者往往左右了這個群體，不管左右的程度如何。在決策體制中，個人左右或者代表集體，可以說是一種規(guī)律。

第四，最后要說的，同樣重要的一點是，在中國帝制時代，“政府”不是一個正式的和固定的概念和機構(gòu)名稱。因為“政府”所表示的主要含義，不僅已有長期使用的宰相（或者丞相）這一統(tǒng)稱，而且在宰相這個群體里面，還有具體的官職名稱。前引清朝的例子“清大學(xué)士，沿用明名，例稱政府”也足以說明此點。

第五，1911年10月10日武昌起義勝利后，按照孫中山1905年于東京成立同盟會時在《革命方略》中的意見，建立了“湖北軍政府”（都督府），這是中國第一次在實踐中用現(xiàn)代意義上的政府概念，盡管由于當(dāng)時是軍政合一體制，政府二字之前加上個“軍”字，同時更多地還在使用都督府這個傳統(tǒng)色彩較濃的名稱。是年11月底到12月初，十省軍政府（都督府）代表在漢口制定了《中華民國臨時政府組織大綱》。這是政府概念在中國法律上的第一次使用。同年12月，十七省的軍政府（都督府）代表聯(lián)合會在南京開會，依照《中華民國臨時政府組織大綱》，選舉孫中山為中華民國臨時大總統(tǒng)。1912年元旦孫中山宣誓就職。至此，現(xiàn)代意義上的政府概念和政府體制開始在中國產(chǎn)生。

無疑問，中國帝制時代的“政府”一詞和現(xiàn)代民主政治中的政府是完全不同的兩個概念。