【摘要】地方政府融資平臺為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但在其發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題也引發(fā)了大量關(guān)注，國務(wù)院等機(jī)構(gòu)更是以政策性文件的方式規(guī)定融資平臺朝著公司化的方向發(fā)展。如何評價這一治理思路？筆者將在本文對此問題進(jìn)行簡要分析。

【關(guān)鍵詞】地方政府 融資平臺 公司化

在快速城市化的進(jìn)程中，地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的任務(wù)愈益繁重，財政壓力攀升。即使是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的上海市，地方財政在支持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)方面也顯得力不從心。地方財政較大的資金缺口，導(dǎo)致地方政府開始借助市場手段籌集政府投資項目的建設(shè)資金。

一、融資平臺概述

上海久事公司的成立，掀開了我國地方政府融資平臺大規(guī)模發(fā)展的序幕。時隔二十余年，地方政府融資平臺得到很大發(fā)展。據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計，至2010年年底，根據(jù)審計署發(fā)布的核查，目前各級政府共設(shè)立有融資平臺公司 6576 個。

一方面，地方政府融資平臺對我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用：（1）盤活國有資產(chǎn)，促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值。在地方政府籌建融資平臺的過程中，存在于政府及其有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)下的存量國有資產(chǎn)得到了再次進(jìn)入市場的機(jī)會，有利于盤活國有資產(chǎn)，促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值；（2）彌補(bǔ)財政資金渠口，加快城市化進(jìn)程。地方政府通過融資平臺融入大量資金，有效緩解了財政資金在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的壓力；（3）配合國家宏觀調(diào)控的實施，促進(jìn) “保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的實現(xiàn)。我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實體，但發(fā)展過程并非一帆風(fēng)順，往往需要國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，融資平臺在其中發(fā)揮了重要作用。此外，融資平臺融入的資金，主要用于政府投資項目的建設(shè)。一般來說，政府投資的項目總體工程量大，涉及較長的產(chǎn)業(yè)鏈條，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較強(qiáng)的拉動效應(yīng)。

另一方面，地方政府融資平臺在發(fā)展中暴露了很多問題：（1）定位不明，法人治理結(jié)構(gòu)不健全；（2）過度依靠銀行貸款，融資渠道單一；（3）運(yùn)營水平有待提高，長期發(fā)展能力受阻；（4）信息披露不明，相關(guān)擔(dān)保沒有法律依據(jù)。已有很多學(xué)者對上述問題進(jìn)行了研究，筆者只在下文對“定位不明，法人治理結(jié)構(gòu)不完善”這一問題進(jìn)行討論。

二、融資平臺的定位不明

地方政府融資平臺的“定位不明，法人治理結(jié)構(gòu)不完善”，歸根結(jié)底是由于法律法規(guī)沒有對地方政府融資平臺進(jìn)行明確的、令人信服的定位。當(dāng)然，現(xiàn)今的政府融資平臺基本都披著“公司的外衣”，學(xué)界對此進(jìn)行研究時也多統(tǒng)稱其為地方政府融資平臺公司。然而，簡單地依據(jù)地方政府融資平臺的設(shè)立依據(jù)就粗略地認(rèn)定其屬于公司可能存在問題?！按蠖鄶?shù)地方政府融資平臺成為地方各級政府事實上的第二條財政收支線，在人事安排、財務(wù)收支與各級政府關(guān)系十分密切，銀行貸款、城投債發(fā)行都獲得地方政府或政府信用的直接擔(dān)?；蛘唠[形擔(dān)保，已構(gòu)成地方政府事實上的隱形債務(wù)?！币簿褪钦f，地方政府融資平臺名義上是公司，但在實質(zhì)上仍然欠缺法人獨(dú)立性。融資平臺的借款形式上是平臺公司借債，但地方政府卻為之提供隱形擔(dān)保。同時，政府擔(dān)保行為是違規(guī)擔(dān)保。此外，公司應(yīng)當(dāng)是以盈利為目的的企業(yè)法人，但政府融資平臺的盈利性不明顯。

不過，我們也不能就此認(rèn)為地方政府融資平臺是國家機(jī)構(gòu)，因為它是依據(jù)《公司法》設(shè)立的，而國家機(jī)構(gòu)不可能依照《公司法》設(shè)立。

三、國家關(guān)于融資平臺的規(guī)范

雖然目前對地方政府融資平臺的法律性質(zhì)并沒有完全一致的看法，但查閱《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)【2010】19號）和財政部等機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，國家關(guān)于政府融資平臺的治理思路是促使其向《公司法》意義上的公司發(fā)展。

依據(jù)國發(fā)【2010】19號的規(guī)定，在該通知下發(fā)前已經(jīng)設(shè)立的融資平臺公司，要按照以下要求進(jìn)行清理規(guī)范：對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)；對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償還責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等相關(guān)規(guī)定，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作，促進(jìn)投資主體多元化。

四、融資平臺公司化傾向的合理性

地方政府融資平臺的法律性質(zhì)問題十分復(fù)雜，國家關(guān)于地方政府融資平臺治理思路，具有一定的合理性：

1.規(guī)定地方政府融資平臺的公司化，遵循了融資平臺的設(shè)立依據(jù)。地方政府融資平臺，是依據(jù)《公司法》的規(guī)定設(shè)立的。

2.規(guī)定地方政府融資平臺的公司化，可以簡化對融資平臺的治理。規(guī)定地方政府融資平臺的公司化傾向，將其納入《公司法》的調(diào)整范圍，直接解決了國家對政府融資平臺進(jìn)行規(guī)范治理的法律依據(jù)問題。

3.規(guī)定地方政府融資平臺的公司化，有利于融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)的完善，提升其運(yùn)營水平。地方政府融資平臺之所以存在很多問題，就是由于其法律地位不明晰。在我國行政權(quán)力擴(kuò)張和官員政績考核體系的大背景下，國家通過全國性政策文件的形式對地方政府融資平臺的法律性質(zhì)做出強(qiáng)調(diào)，有助于減少地方政府對融資平臺的不正當(dāng)干預(yù)，完善融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，提高融資平臺的經(jīng)營水平和抵御風(fēng)險的能力。

4.規(guī)定剩余的地方政府融資平臺的公司化傾向，之前先對融資平臺進(jìn)行分類清理，避免了“一刀切”，正面意義明顯。今后公司化的融資平臺，是承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身償還債務(wù)的融資平臺，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺。顯然，僅承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)，并主要依靠財政資金償債的融資平臺更多的屬于政府進(jìn)行投融資的工具，不宜被賦予完全的公司地位。同時，規(guī)定剩余的融資平臺的公司化傾向，可以從側(cè)面促進(jìn)它們提高運(yùn)營能力，減少對政府的依賴。

五、融資平臺公司化傾向的問題

在對國家關(guān)于地方政府融資平臺治理思路進(jìn)行分析時，我們不僅要找出其合理性，更要仔細(xì)探究該治理思路可能存在和引發(fā)的問題，這有利于解決融資平臺治理過程中出現(xiàn)的難題，因此更有意義。

1.規(guī)定地方政府融資平臺的公司化，未充分考慮融其出現(xiàn)原因。融資平臺的興起，主要是由于地方財政的資金缺口。強(qiáng)行規(guī)定融資平臺的公司化發(fā)展傾向，欠缺對融資平臺出現(xiàn)原因的考慮。

2.規(guī)定地方政府融資平臺的公司化，重形式、輕實質(zhì)。國家簡單規(guī)定對融資平臺實行公司化治理，一定程度上是基于融資平臺的公司形式。然而，它實際上是否是公司仍有較大爭議。

3.規(guī)定地方政府融資平臺的公司化治理方向，難以達(dá)到預(yù)期效果。國家規(guī)定融資平臺的公司化傾向，主要有兩個目的：（1）厘清政府與融資平臺的關(guān)系，避免政府承擔(dān)無限責(zé)任；（2）減少政府對融資平臺的干預(yù)。然而，考慮到政府與融資平臺復(fù)雜的利益關(guān)系，很難真正杜絕其對融資平臺的干預(yù)。規(guī)定融資平臺的公司化傾向，很容易引起這樣的情況出現(xiàn)，即地方政府僅僅利用融資平臺的獨(dú)立法人地位進(jìn)行融資，而在出現(xiàn)問題時將責(zé)任完全推給融資平臺，只享受利益，不承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。

規(guī)定地方政府融資平臺的公司化傾向，引導(dǎo)它向公司的方向發(fā)展，有利有弊。尋根究底，筆者認(rèn)為對融資平臺的治理應(yīng)該從其出現(xiàn)原因和涉及的主要利益關(guān)系入手。也就是說，我們在設(shè)計治理融資平臺的思路時，應(yīng)該著重考慮地方政府在融資平臺設(shè)立、運(yùn)營中的作用和利害關(guān)系。由此，筆者以為，規(guī)定地方政府融資平臺的公司化傾向欠妥，難以解決融資平臺出現(xiàn)的各種問題。

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作者簡介：楊愿（1989-），男，土家族，重慶人，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

（編輯：陳岑）