【摘要】2011年中央1號文件明確指出：\"在風險可控的前提下，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極開展水利建設(shè)中長期政策性貸款業(yè)務(wù)\"。水利建設(shè)具有典型的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性特征，是\"三農(nóng)\"領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，靠一般的政府融資和市場手段籌資建設(shè)目前還遠遠不夠。本文在介紹了當前水利建設(shè)應(yīng)把握的政策文件的基礎(chǔ)上，通過分析當前農(nóng)發(fā)行在信貸支持水利建設(shè)方面存在的問題，提出了一些農(nóng)發(fā)行信貸支持水利建設(shè)的新思考。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)發(fā)行 信貸 水利建設(shè)

農(nóng)業(yè)是中國的第一產(chǎn)業(yè)，水利建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的重要保障，是促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的重要支撐，也是農(nóng)發(fā)行信貸支持的重點領(lǐng)域。

一、近年來國家支持水利建設(shè)的政策性要求

2011年中央一號文件明確指出：在風險可控的前提下，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極開展水利建設(shè)中長期政策性貸款業(yè)務(wù)。

2011年7月召開的中央水利工作會議指出，“當前和今后一個時期，加快水利改革發(fā)展的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利建設(shè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務(wù)，把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，注重科學治水、依法治水，突出加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大力發(fā)展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設(shè)節(jié)水型社會，促進水利可持續(xù)發(fā)展，努力走出一條中國特色水利現(xiàn)代化道路”。

2012年11月8日，在十八大報告中明確提出，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，加快水利建設(shè)，加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，推進水土流失綜合治理，完善最嚴格水資源管理制度，加強水源地保護和用水總量管理，建設(shè)節(jié)水型社會。

2013年2月16日新年伊始，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與水利部聯(lián)合下發(fā)了《水利部 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于加強對水利建設(shè)政策性金融支持的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，加快水利改革發(fā)展是我國今后一段時間的一項重要任務(wù)，迫切需要農(nóng)發(fā)行提供政策性金融支持。各級水利部門和農(nóng)發(fā)行要認真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》要求，把政策性銀行支持水利建設(shè)作為一項重要的長期任務(wù)，在水利建設(shè)中用好用足政策性信貸資金，加快水利建設(shè)步伐?！兑庖姟访鞔_，農(nóng)發(fā)行應(yīng)進一步擴大支持水利建設(shè)范圍，擴大對承擔防洪、排澇等公益性任務(wù)項目政策性金融支持范圍，提高對承擔既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、水利發(fā)電等經(jīng)營性任務(wù)的準公益性項目的政策金融支持力度，創(chuàng)新開發(fā)水利建設(shè)信貸產(chǎn)品。

二、農(nóng)發(fā)行信貸支持水利建設(shè)存在的問題分析

（一）承貸主體層面

根據(jù)農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行信貸政策，可以作為政府主導的水利建設(shè)項目借款人的主要有融資平臺公司、機關(guān)法人、事業(yè)法人三類。水利建設(shè)大部分是公益性項目，建設(shè)周期長，投資大，直接經(jīng)濟效益小，目前水利建設(shè)貸款的運行模式主要通過政府主導的融資平臺來承接。國發(fā)[2010]19號《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定“對只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務(wù)”、“ 向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”，國家對地方政府融資平臺進行清理整頓，一定程度上增加了水利貸款的難度。盡管農(nóng)發(fā)行在信貸管理制度上將“機關(guān)法人”納入了借款人的范疇，但總行沒有對“機關(guān)法人”進行確切定義，更沒有規(guī)定“機關(guān)法人”的貸款條件和準入門檻，在政策上存在模糊地帶。此外事業(yè)法人（主要指各級水利部門）和政府融資平臺雖然承擔了絕大部分的水利建設(shè)任務(wù)，但目前水利設(shè)施經(jīng)營主體、運行機制、經(jīng)營模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等問題都不太清晰，管理上涉及的部門廣、頭緒多，既缺乏項目運作經(jīng)驗，也沒有融資意識，實際運行中短時間內(nèi)很難產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，不符合政策對承貸主體的規(guī)定[1-4]。

（二）宣傳營銷意識方面

一方面，地方政府對農(nóng)發(fā)行水利貸款要求迫切，督促加快實施進度；但另一方面，又對農(nóng)發(fā)行貸款條件了解較少，尤其對涉及有關(guān)“四證”辦理、土地收益權(quán)質(zhì)押及開立專戶等管理要求不愿協(xié)調(diào)或協(xié)調(diào)不力，導致貸款項目落實困難。水利設(shè)施投資規(guī)模巨大，建設(shè)周期較長，同時對用地規(guī)劃、流域與氣候等有深遠影響，因此，一般由國家或省級水行政主管部門規(guī)劃審批。由于有國家和省級財政資金支持，一些地方水利部門對水利建設(shè)貸款熱情不高，缺乏內(nèi)在動力，一是存在“等、靠、要”思想，認為水利設(shè)施建設(shè)是國家的工程，國家給多少錢辦多少事。二是不愿意到銀行貸款。因為從銀行貸款，一怕?lián)熑?，二怕找麻煩，三怕出利息?/p>

（三）貸款擔保及還款資金來源方面

根據(jù)政策要求對財政性水利建設(shè)貸款依靠項目自身收益或者其他財政性資金予以彌補，并辦理相應(yīng)抵押擔保。2010年國家對地方政府融資平臺進行清理整頓后，新營銷水利項目原來要求可用政府信用貸款擔保并有政府承諾貼息已不復(fù)存在，全依賴承貸主體自身資產(chǎn)抵押的資源較少，缺乏必要的抵押擔保能力。水利建設(shè)大部分為公益性項目，沒有經(jīng)營性現(xiàn)金流，償債資金不可能來源于承貸主體的自身收益，不符合農(nóng)發(fā)行的有關(guān)規(guī)定。即使有預(yù)期的土地受益，但水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革進展緩慢，產(chǎn)權(quán)制度不明晰，投資主體不明確，還款來源無法保障[5]。

（四）信貸支持模式方面

近年來水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)老化、落后的問題越來越嚴重，已經(jīng)引起黨中央的高度重視。農(nóng)發(fā)行所使用的貸款模式僅僅局限于以土地預(yù)期收益權(quán)為質(zhì)押的“收益權(quán)抵押型”信貸操作模式。從農(nóng)發(fā)行操作層面來講，雖然水利建設(shè)貸款被列入政策性范疇，但由于缺乏配套政策，只能按照商業(yè)性信貸管理要求來運作，“政策支持型”、“財政補償型”和“政府保障型”等信貸運作模式還難以啟動。

（五）業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識方面

農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有工作人員多由農(nóng)行分設(shè)和近幾年大學生招聘過來的，很多中長期貸款業(yè)務(wù)是邊學邊干，懂得水利工程造價、水利工程經(jīng)濟評價的專業(yè)人員缺乏，而水利建設(shè)項目可研報告、調(diào)查以及評估論證等業(yè)務(wù)技術(shù)性強，業(yè)務(wù)面廣，對水利項目特殊的專業(yè)性掌握和了解不足，就無法做好水利項目的評估、論證、風險管理以及法律事務(wù)等工作[6]。

三、農(nóng)發(fā)行信貸支持水利建設(shè)對策思考

（一）抓住國家大興水利的良機，爭取國家政策支持

1.在水利項目籌資來源上，要爭取央行每年適度增加農(nóng)發(fā)行的中長期貸款規(guī)模，并適當降低再貸款利率；增加農(nóng)發(fā)行對水利建設(shè)資金等國家涉農(nóng)財政資金的代理撥付品種，擴大政策性信貸資金來源渠道。

2.在利益補償上，對非經(jīng)營性水利項目貸款，實行財政貼息或本息全額納入財政預(yù)算。地方政府可以將地方水資源費、地方水利建設(shè)資金、土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金作為向銀行貸款的第一還款來源；各級政府還要建立償債專項基金，用以解決還款來源不足部分；設(shè)立水利建設(shè)政策性保險，完善信貸風險分擔機制。

3.在信貸監(jiān)管政策上，爭取銀監(jiān)部門適當放寬對水利建設(shè)貸款的監(jiān)管要求，對先期墊付性貸款予以準入，從而解決水利建設(shè)項目啟動資金需要。農(nóng)發(fā)行應(yīng)在資金匹配、辦貸優(yōu)先等方面予以政策傾斜。

（二）探索創(chuàng)新信貸模式，破解水利建設(shè)融資瓶頸

1.財政補償模式。中央或省級政府規(guī)劃并由財政全額出資承建水利建設(shè)的項目，如項目建設(shè)資金前期投入比較集中，而政府逐年分期進行撥款或?qū)嵤跋雀珊笱a”政策時，農(nóng)發(fā)行可采取低風險財政墊付性貸款方式支持，緩解政府資金投入的前期壓力。

2.收益權(quán)抵押模式。對地方政府關(guān)注、涉及民生且有一定經(jīng)營收益的項目，如農(nóng)村飲水工程、水利景觀建設(shè)等，應(yīng)以“項目經(jīng)營收益+借款人自身經(jīng)營收益+借款人能獲得的其他現(xiàn)金流”作為組合還貸來源。

3.銀團貸款模式。按照銀監(jiān)會“關(guān)于大力推進銀團貸款，有效防范風險集中風險”的要求，對那些投資較大、貸款期限較長、風險相對較大的大型水利建設(shè)項目，采取以農(nóng)發(fā)行為主，尋求與實力較好的商業(yè)銀行合作，以籌組銀團的方式對項目進行貸款投放，一是可以降低農(nóng)發(fā)行信貸風險，二是可以將政策性銀行優(yōu)勢與商業(yè)性銀行優(yōu)勢合理配置，最大限度地發(fā)揮金融支持整體效應(yīng)。

（三）完善信貸管理制度，規(guī)范信貸支持體系

鑒于水利建設(shè)有別于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，須制定專門的水利建設(shè)信貸產(chǎn)品和管理辦法。重點完善承貸主體結(jié)構(gòu)，充實資本金，規(guī)范運行機制，使之真正成為具有“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展”營運能力和主體資格合規(guī)、履行項目建設(shè)和承擔運營職責的法人實體，成為規(guī)范的融資平臺。

（四）加強溝通精選優(yōu)質(zhì)項目，加強信貸風險管控，實現(xiàn)水利信貸良性發(fā)展

1.加強銀證溝通，緊跟地方政府的發(fā)展規(guī)劃，及時掌握水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目儲備和安排情況，廣泛調(diào)研、細致梳理、精細篩選。優(yōu)先支持地方政府土地出讓受益與水利建設(shè)掛鉤的項目，重點選擇民眾關(guān)注度高、社會影響力大，財政撥付及時可靠，還款有保障的項目[2]。

2.貸款評估時，實行外聘專家制，聘請水利專家對項目進行把關(guān)，提供經(jīng)驗指導和建議[7]。

3.督促地方配套資金落實到位，做好與財政資金的對接。

4.嚴格按照銀監(jiān)會貸款資金使用支付規(guī)定和農(nóng)發(fā)行相關(guān)制度強化貸后管理，確保信貸資金?？顚Ｓ?。

參考文獻

[1]田永強，王朝英.農(nóng)發(fā)行水利建設(shè)貸款運行問題分析[N].金融時報，2011-06-27.

[2]陳一兵.農(nóng)發(fā)行無錫市分行支持農(nóng)村水利建設(shè)的實踐與思考[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2012（04）：78-80 .

[3]黃忠威，董勁東.基層行支持地方水利建設(shè)的難點和建議[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2012（04）：81-82.

[4]顧瑞敏.農(nóng)發(fā)行支持農(nóng)田水利建設(shè)需解決的幾個問題[N].河北經(jīng)濟日報，2011-07-04.

[5]何敏新.推進“兩型社會”建設(shè)信貸投放難點及對策初探--以湖南農(nóng)發(fā)行開展水利建設(shè)中長期貸款為例[J].金融經(jīng)濟：（下半月），2012（01）：69-71 .

[6]歐陽碧湘.農(nóng)發(fā)行信貸支持新疆水利事業(yè)跨越式發(fā)展研究[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2011（06）：38-41.

[7]譚英俊，農(nóng)田水利建設(shè)與政策性金融支持[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2011（12）：49-50.

作者簡介：劉艷麗（1983-），女，山東濰坊人，東北農(nóng)業(yè)大學農(nóng)業(yè)推廣專業(yè)2010級在職研究生，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行昌樂縣支行會計； 索志林（1960-），男，內(nèi)蒙古人，教授，博士生導師，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。

（編輯：劉婷婷）