【摘要】行政機關事權和財權的劃分對于公共部門的高效運行有賴于各意義重大，稅收分割是國家財政分權體系的重要組成部分，與政府事權的履行及職能的承擔聯(lián)系密切。本文首先分析了財政職能，總結了財政職能適當歸屬與稅收分割的關系，在此基礎上，本文接著分析了稅收分割的限制性因素，評價了我國分稅制改革的演進路徑。

【關鍵詞】財政分權 稅收分割 分稅制改革

一、引言

行政機關事權和財權的劃分對于公共部門的高效運行有賴于各意義重大，稅收分割是國家財政分權體系的重要組成部分，與政府事權的履行及職能的承擔聯(lián)系密切。財政分權與地域分權和政府決策分權不同，地域分權主要是鼓勵城市以外地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，大量補助和稅收手段用于降低經(jīng)營成本，實施較高的稅收，提高城市的服務成本。

財政分權方法的實施，能夠使得公眾獲得滿意的政府社會服務，這就要求地方政府的財政自主權需要加強，以獨立地進行決策。鑒于此，本文將首先分析財政職能，總結財政職能適當歸屬與稅收分割的關系，在此基礎上，本文對稅收分割的限制性因素進行了探討，對我國分稅制改革的演進路徑進行了總結與評價。

二、財政稅收的職能問題分析

馬斯格雷夫將財政職能分為三部分，即宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、進行收入再分配和資源的配置，三職能的劃分使得各級政府之間的稅收分割需要經(jīng)過適當分配。

首先，從穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的職能來看，這一職能主要表現(xiàn)為保障物價穩(wěn)定和充分就業(yè)，也往往是由中央政府承擔的職能。這是因為，非中央政府的宏觀經(jīng)濟政策不能對宏觀經(jīng)濟施以重大影響，往往面臨失敗。同時，非中央政府的借款能力有限，如果為了刺激需求而進行擴張性財政政策，財政赤字就會出現(xiàn)，這又會加劇宏觀經(jīng)濟的不穩(wěn)定。從稅收看，公司所得稅和累進個人所得稅的經(jīng)濟穩(wěn)定效應較強，這兩種稅收應該劃歸中央管理。相對而言，非中央政府更依賴于對宏觀經(jīng)濟條件不敏感的稅收來源，涵蓋了一般銷售稅、消費稅和財產(chǎn)稅。

其次，從收入再分配職能看，稅收能夠實現(xiàn)收入的公平分配。非中央政府執(zhí)行收入再分配職能往往面臨失敗，也會打亂經(jīng)濟資源的合理配置。比如，累進個人所得稅傾向于向家庭征收重稅，一些地區(qū)存在流失和高收入者逃避的問題，累進稅收變?yōu)閷嵸|的累退稅收。而在支出方面，地方政府的轉移支付會吸引窮人，其積極性就會受影響。而公司所得稅屬于減少收入差別的稅收工具，地方政府使用則不能達到既定的收入分配目標，而會導致地域上的不當配置，這兩種稅收應由中央政府使用。

再次，從資源配置來看，財政稅收職能要求保證資源的有效利用。公共財政的資源配置職能要使自身提供的公共產(chǎn)品和服務與受益區(qū)域居民的消費偏好一致。即通過投票進行公共選擇，使得受益范圍為地方的由地方提供，區(qū)域性的公共產(chǎn)品由國家提供。而考慮到公共支出收具有非排他性，與受益財政的要求嚴格一致，稅收的繳納應盡可能地反映公共服務的成本和收益。因此，有限規(guī)模經(jīng)濟特征的產(chǎn)品和服務可由地方政府提供。

三、稅收分割及管理上的限制性因素

稅收分割可能導致強烈的政治反應，稅收劃分給地方政府也存在不易管理的問題。而且，片面理解稅收分割會導致中央與地方政府縱向收入的失衡。從概念上看，稅收分割的限制性因素一是稅收轉嫁問題，即商品流通過程中納稅人將稅負轉嫁到商品消費者或生產(chǎn)者身上。稅負可能轉嫁的稅收要由中央政府征收，否則地方政府主導的稅收轉嫁是不公平的，往往會犧牲非居民利益。二是經(jīng)濟行為在不同區(qū)域中的錯誤定位問題。某些稅收由中央征收是可以接受的，地方征收則較為不當，比如，國際貿(mào)易和國內(nèi)市場的某些稅收。

從管理上的限制性因素看，幾個重要的稅種比如個人所得稅，通常由地方政府課征稅比較方便，并為公共服務項目提供資金。但對大多數(shù)家庭而言，其享受的公共服務是在生活地而非工作地，地方征收方式難以滿足不同轄區(qū)的需要。就一般銷售稅而言，比如增值稅，其是否適合地方征收存在爭論。當前，增值稅與零售稅的雙重征收面臨著跨地區(qū)的貿(mào)易征稅問題。對小規(guī)模納稅人而言，同時運行這兩種稅收系統(tǒng)會有著更大的困難。

四、從財政分權角度評價我國目前的稅收分割

1994以來，我國實行了稅制改革，增值稅成為中央地方分享稅，個人所得稅、營業(yè)稅和財產(chǎn)稅劃則歸了地方政府。從結構來看，這一分稅制應該是比較成功的。一方面，稅收收入基礎更為合理，另一方面，中央與地方的財力對比趨于合理，也增強了中央與地方的征稅積極性，減少了地方政府同中央之間的談判協(xié)商。不過，從財政分權的觀點來看，分稅制改革沒有增大地方的財政自主權，以下進行簡短的評價。

一是增值稅。稅制改革后，增值稅成為共享稅。以前，增值稅由地方政府征收管理，存在地方保護措施，破壞了國家統(tǒng)一的政策目標。中央統(tǒng)一征收避免了中央財政收入的流失，也降低了稅收成本，提高了征管效率。不過，地方保護的產(chǎn)業(yè)政策仍然存在，特殊稅收優(yōu)惠仍然存在。

二是個人所得稅。個人所得稅劃歸地方政府，符合稅收最佳原則。地方政府管理個人所得稅會提高征收效率，但從宏觀角度講，我國當前的個人所得稅劃分并不合適。從長遠來看，有兩種所得稅制可供選擇。一是保持現(xiàn)有模式，采取超額累進級次。二是實行稅基由中央確定、具體征收由中央政府負責的模式，以滿足了地方稅的效率標準。

三是企業(yè)所得稅。目前企業(yè)所得稅是省級政府的主要財政來源，企業(yè)所得稅劃歸地方存在的問題是稅基周期性的不穩(wěn)定，極易受到產(chǎn)業(yè)政策變化的影響。且從長遠看，地方企業(yè)所得稅與地方產(chǎn)業(yè)政策密切相關，這與地方政府穩(wěn)定的收入來源原則不相一致。

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作者簡介：劉歡（1992-），女，漢族，新疆昌吉人，西南財經(jīng)大學財稅學院，研究方向：稅收管理。

（編輯：陳岑）