【摘要】社會保障預(yù)算是指國家以行政手段籌集并管理社會保障收入和安排用于社會保障方面支出的預(yù)算，直接體現(xiàn)了政府、企業(yè)、個(gè)人對社會保障責(zé)任的劃分范圍，是社會保障制度得以健康、持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在我國目前社會保障制度的轉(zhuǎn)型期，新型的社會保障制度是否會被原有的社會保障制度拖垮，關(guān)鍵看政府能否對舊制度的轉(zhuǎn)型成本兜底和三方責(zé)任的明晰，這就需要社會保障預(yù)算來規(guī)范三方的責(zé)任，而我國的社會保障預(yù)算制度還沒有明確建立起來，筆者通過對比不同社會保障的預(yù)算模式，并通過對不同社會保障預(yù)算模式的試運(yùn)行，確定出我國社會保障預(yù)算模式的類型。

【關(guān)鍵詞】社會保障預(yù)算 一攬子 模式 試運(yùn)行

一、社會保障預(yù)算模式的國際比較

一國社會保障預(yù)算的模式與其社會保障制度模式、經(jīng)濟(jì)體制、社會制度、具體國情、政治理念等有很大的關(guān)系，影響因素的復(fù)雜性和各國具體國情的差異，使得社會保障預(yù)算的模式存在著巨大的差異，即使是經(jīng)濟(jì)體制乃至政治、社會制度等相同的國家，其社會保障預(yù)算模式也存在著差異。從理論上分析，社會保障預(yù)算共有以下幾種模式可供選擇：基金預(yù)算模式、政府公共預(yù)算模式、一攬子社會保障預(yù)算模式以及政府公共預(yù)算下的二級預(yù)算模式。

（一）以美國為代表的專項(xiàng)基金預(yù)算模式

該模式是把社會保障相關(guān)的收入、支出與和政府經(jīng)常性預(yù)算收支分開或相對獨(dú)立，單獨(dú)編列社會保障專項(xiàng)基金預(yù)算，予以專門反映。美國、日本、德國都可歸入該種模式。日本編制五個(gè)社會保障特別帳戶，這些特別帳戶均有獨(dú)立的資金來源，它們以獨(dú)立帳戶的形式納入政府預(yù)算。德國在一般預(yù)算之外單獨(dú)編制社會福利預(yù)算。美國是將社會保障稅收入和支出分別以總額列示于聯(lián)邦預(yù)算中，構(gòu)成聯(lián)邦預(yù)算的一部分，其結(jié)余轉(zhuǎn)入社會保障信托基金，以基金形式單獨(dú)編制預(yù)算。

從財(cái)政收入上看，這種模式的社會保障預(yù)算收入的項(xiàng)目只有一項(xiàng)，即社會保險(xiǎn)項(xiàng)目，其資金來源主要征收方式是社會保障稅。由社會保障稅收入形成的社會保險(xiǎn)基金是專項(xiàng)基金預(yù)算模式最為重要的部分。

專項(xiàng)基金預(yù)算模式的社會保障預(yù)算的特點(diǎn)：一是社會保障資金來源以社會保險(xiǎn)稅、捐款等形式，主要來源還是社會保險(xiǎn)稅，其資金的規(guī)模大，對政府財(cái)政和國民經(jīng)濟(jì)有很大的影響，國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)時(shí)都必須將社會保障預(yù)算納入視野，全面考慮。二是社會保障收支變動的政策涉及面廣，影響時(shí)間長，必須精確預(yù)測，說明未來社會保障信托基金將在那一年出現(xiàn)赤字，采取一項(xiàng)措施又使其赤字延長至那一年出現(xiàn)等等。三是社會保險(xiǎn)基金的實(shí)際流動都是通過國庫完成的，由國家的社會保障專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一安排其具體的收支情況。

專項(xiàng)基金預(yù)算模式的優(yōu)點(diǎn)：一是獨(dú)立于國家預(yù)算之外，基金運(yùn)行透明度高，社會公眾有很強(qiáng)的監(jiān)督作用，由專門機(jī)構(gòu)單獨(dú)負(fù)責(zé)基金的運(yùn)行管理，依法運(yùn)營，并向全社會定期發(fā)布基金運(yùn)營情況，基金安全性較好，便于基金保值增值，在基金運(yùn)作管理發(fā)面較為成功。二是政府的參與程度低，其收支、投資管理等方面與政府經(jīng)常性預(yù)算收支分開，單獨(dú)編制預(yù)算，政府所承擔(dān)的責(zé)任小，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

專項(xiàng)基金預(yù)算的缺點(diǎn)：一是政府對社會保障的控制力較低，由于基金預(yù)算模式獨(dú)立于政府的財(cái)政預(yù)算，其收支體系自成一體，政府對其規(guī)模的調(diào)控能力下降。二是政府承擔(dān)著社會保障最終的擔(dān)保責(zé)任，但政府財(cái)政預(yù)算中僅反映社會保障基金收支總額，對于各項(xiàng)基金的收支情況等不能詳細(xì)反映。所以一旦社會保障資金出現(xiàn)問題，作為社會保障最終負(fù)擔(dān)者，對政府財(cái)政就將構(gòu)成潛在威脅。

（二）以英國和瑞典為代表的政府公共預(yù)算模式

該種模式是將社會保障資金的收入與支出作為政府經(jīng)常性收支的內(nèi)容，直接列示在政府的經(jīng)常性預(yù)算中，同政府其他收支混為一體，其收入以社會保障稅的形式納入政府的經(jīng)常性稅收收入中，國家全面擔(dān)負(fù)起社會保障事業(yè)的財(cái)政責(zé)任。英國是該種模式的典型代表。在政府公共預(yù)算模式下其社會保障資金來源主要是社會保障繳款，社會保障繳款及其社會保障支出完全納入政府內(nèi)管理。社會保障繳款同政府的其他稅收一樣列入政府一般預(yù)算。社會保障項(xiàng)目多，占財(cái)政支出的比重較大，管理也比較復(fù)雜。

政府公共預(yù)算模式的特點(diǎn)：

1.“社會保障預(yù)算不獨(dú)立。國家沒有單獨(dú)的社會保障預(yù)算，只有政府經(jīng)常性預(yù)算和資本預(yù)算兩種，而社會保障收支被包含在政府經(jīng)常預(yù)算之中，并且與資本預(yù)算之間沒有任何聯(lián)系”

2.社會保障資金收支全部列入國家預(yù)算進(jìn)行管理。社會保障收入在政府經(jīng)常收入中的國內(nèi)收入總額項(xiàng)下反映。

3.社會保障收支在國家預(yù)算中占有重要地位。以英國2008年為例，社會保障繳款占政府經(jīng)常收入的16.2%（資料來源：OECD Economic Outlook 79 database，2009），是除所得稅外的第二大項(xiàng)經(jīng)常收入。社會保障部門支出占政府全部管理支出的21.1%（資料來源：OECD Economic Outlook 79 database，2009），連同其他管理支出中的社會保險(xiǎn)津貼，英國社會保障支出占全部管理支出的47%（資料來源：OECD Economic Outlook 79 database，2009），是英國政府財(cái)經(jīng)支出中數(shù)額最大的項(xiàng)目。

4.沒有體現(xiàn)社會保障基金自求平衡的思想，把全部社會保障責(zé)任集中于政府一身，政府不堪重負(fù)，使政府的社會保障負(fù)擔(dān)及管理成本過高，也損失了社會保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。政府公共預(yù)算模式的優(yōu)點(diǎn)：一是社會保障水平高，覆蓋面廣，每一個(gè)國民都能享受到高水平的福利待遇。二是政府對社會保障的控制力強(qiáng)，可以控制其每一個(gè)進(jìn)程，政府直接參與社會保障的具體管理工作。三是抵御通貨膨脹和物價(jià)上升的能力強(qiáng)，由于其采取的是年度預(yù)算，不存在基金的保值增值。

政府公共預(yù)算模式的缺點(diǎn)：一是政府全包全攬，政府直接參與社會保障收支的具體管理，直接控制社會保障事業(yè)，造成政府機(jī)構(gòu)人員龐雜，行政管理成本過高。二是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，在“福利剛性”的影響下，社會保障支出膨脹，財(cái)政不堪重負(fù)。同時(shí)也導(dǎo)致越來越多的經(jīng)濟(jì)資源用于消費(fèi)，影響了作為市場經(jīng)濟(jì)主體的私人企業(yè)的大規(guī)模資金積累，削弱了擴(kuò)大再生產(chǎn)的物資基礎(chǔ)，增加了產(chǎn)品成本，導(dǎo)致競爭力下降。個(gè)人和企業(yè)稅負(fù)過重，影響其經(jīng)濟(jì)的競爭力。

（三）一攬子社會保障預(yù)算模式

“將政府公共預(yù)算中的社會保障收支，連同來自社會保障基金的收支項(xiàng)目合為一體，編制一個(gè)獨(dú)立完整的社會保障預(yù)算，全面反應(yīng)社會保障收支、結(jié)余投資等使用情況”。將政府公共預(yù)算中用于社會保障的收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入和社會保障基金的收入拉出編制在一攬子社會保障預(yù)算的收入。

一攬子社會保障預(yù)算模式的特點(diǎn)：

1.社會保障預(yù)算獨(dú)立于國家公共預(yù)算之外，但有和國家公共預(yù)算有聯(lián)系，全面反映社會保障資金的收支和國家承擔(dān)的責(zé)任情況。

2.社會保障資金的收支統(tǒng)一由社會保障部門統(tǒng)一使用、管理，社會保障資金可以實(shí)現(xiàn)全國的優(yōu)化統(tǒng)籌。

3.政府財(cái)政與個(gè)人、企業(yè)的聯(lián)合籌資機(jī)制，體現(xiàn)了責(zé)任分?jǐn)偟脑瓌t，分散了社會保障財(cái)政負(fù)擔(dān)。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：一是最全面的反映社會保障資金的總體收支狀況和資金的使用情況，全面的體現(xiàn)出一個(gè)國家的社會保障事業(yè)規(guī)模和其社會保障水平；二是政府可以對社會保障資金的全面管理、統(tǒng)一安排，可以實(shí)現(xiàn)社會保障的長足發(fā)展。三是政府可以直接控制社會保障事業(yè)，體現(xiàn)政府意志。四是社會保障收支與政府公共預(yù)算收支分開，不會造成政府的負(fù)擔(dān)過重，能有效的減輕政府的社會保障負(fù)擔(dān)，同時(shí)也不會導(dǎo)致政府責(zé)任的脫離。

這種模式的缺點(diǎn)是：一是涉及的部門過多，編制預(yù)算的技術(shù)難度高，容易造成預(yù)算編制過程中的重復(fù)編制，管理難以到位，而且容易造成有關(guān)部門的推脫。二是基金的保值增值壓力大，兩方面的拉平，容易使社會保障基金預(yù)算虧損得到政府公共預(yù)算的熨平，使得社會保障基金缺乏內(nèi)在增值預(yù)期，不利于基金的保值增值。

（四）政府公共預(yù)算下的二級預(yù)算模式

該模式是指在編制政府公共預(yù)算時(shí)，將社會保障收支項(xiàng)目單獨(dú)劃出來將其作為一個(gè)子預(yù)算。

二級預(yù)算模式與一攬子社會保障預(yù)算模式不同，一是二級預(yù)算模式保留原有政府公共預(yù)算中的社會保障項(xiàng)目，而一攬子社會保障預(yù)算模式則是將政府財(cái)政預(yù)算中的社會保障項(xiàng)目全部遷出，與政府財(cái)政預(yù)算完全脫離關(guān)系。二是二級預(yù)算強(qiáng)調(diào)社會保障基金結(jié)余的投資，而一攬子社會保障預(yù)算采取政府財(cái)政預(yù)算方法，將其結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年。

該種模式的優(yōu)點(diǎn)：一是較政府公共預(yù)算形式有了一定的獨(dú)立性；二是將政府公共預(yù)算中的社會保障項(xiàng)目再做一個(gè)子預(yù)算，較政府公共預(yù)算可獲得比較全面的社會保障收支總體資料，較之便于掌握整個(gè)社會保障的全貌。

但該模式的缺點(diǎn)：社會保障預(yù)算沒有完全獨(dú)立，造成社會保障預(yù)算管理權(quán)限不明，并未解決政府公關(guān)預(yù)算的弊端，使社會保障預(yù)算的編制流于形式。

二、影響社會保障預(yù)算模式選擇的主要因素

以上四種社會保障預(yù)算模式的選擇與本國的實(shí)際情況有著密切的聯(lián)系，考查以上四種具有代表性的國家，可以發(fā)現(xiàn)以下規(guī)律：

1.社會保障制度模式?jīng)Q定社會保障預(yù)算模式的選擇：政府公共預(yù)算模式對應(yīng)的社會保障制度是福利國家模式，其資金的來源是社會保障稅，保證的規(guī)模廣泛，保障水平高；基金預(yù)算模式對應(yīng)的社會保障制度是社會保險(xiǎn)模式，是一種與收入相關(guān)聯(lián)的保障制度，其資金來源是社會保險(xiǎn)稅或費(fèi)，其保證的水平是最低保障；一攬子社會保障預(yù)算模式對應(yīng)的是采取是企業(yè)+個(gè)人+政府的三支柱保障模式，政府負(fù)責(zé)保底保障的作用，個(gè)人和企業(yè)保證更高水平的保障。政府以財(cái)政補(bǔ)貼的形式，個(gè)人和企業(yè)承擔(dān)繳費(fèi)的責(zé)任。

2.政治理念決定社會保障預(yù)算模式的選擇：一是自由主義的福利國家如美國，在這些國家中，市場機(jī)制成為調(diào)節(jié)社會利益的主要杠桿，這種背景下，支持個(gè)人奮斗的“工作福利”型的社會保障政策，反對國家對人們生活的過多干預(yù)。其社會保障水平較低，所以一般采取的預(yù)算模式是基金預(yù)算模式，國家對其的財(cái)政補(bǔ)貼極為有限。 二是社會民主主義的福利國家，在意識形態(tài)上，他們的“人民之家”理念直接影響國家對國民的保障的供給熱情，力圖把國家建立成人民自己的家園，這就使政府與人民的生活方式融為一體，負(fù)責(zé)國民的生老病死等。因此就與國家公共預(yù)算模式的社會保障預(yù)算相配合。

3.政府、個(gè)人的責(zé)任定位決定社會保障預(yù)算模式的選擇：政府是承擔(dān)有限責(zé)任或無限責(zé)任、不承擔(dān)責(zé)任，政府公共預(yù)算模式，政府實(shí)際承擔(dān)著無限責(zé)任，國民的社會保障權(quán)利是政府的一種義務(wù)。而基金預(yù)算模式代表這政府承擔(dān)有限責(zé)任，或者不承擔(dān)責(zé)任（如新加坡），而個(gè)人對自身的社會保障承擔(dān)著責(zé)任，這也決定了預(yù)算的模式，基金預(yù)算模式和一攬子社會保障預(yù)算模式個(gè)人都需要承擔(dān)一定的個(gè)人責(zé)任，企業(yè)、個(gè)人和政府三方負(fù)責(zé)。

三、不同模式試運(yùn)行分析

1.政府公共預(yù)算模式的社會保障資金的來源為社會保障稅，以英國為例其社會保障的繳費(fèi)率為22%。社會保險(xiǎn)中的各個(gè)分支的繳費(fèi)率是不同的，我國的繳費(fèi)率為51%（企業(yè)繳費(fèi)率35%+個(gè)人繳費(fèi)率16%=51%）。假設(shè)我國也以社會保障稅（不分險(xiǎn)種）繳費(fèi)，其資金收支情況見表1。

表1 政府公共預(yù)算模式下的社會保險(xiǎn)收支

年份社會保險(xiǎn)收入社會保險(xiǎn)支出社會保險(xiǎn)的收支差額財(cái)政對社會保險(xiǎn)的補(bǔ)貼數(shù)額

原模式新模式

原模式新模式原模式新模式

20056975300854011574-23936513044

20068643372864772166-41609715131

200710812466478882924-322411574381

200813696590899253773-401714375454

2009161166952123033813-535116466997

（資料來源：根據(jù)各年度的勞動與社會保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算得出）

表2 新舊模式下的財(cái)政補(bǔ)貼

年份財(cái)政收入原模式財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比例新模式財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比例原模式下財(cái)政補(bǔ)貼占社會保險(xiǎn)支出的比例新模式下財(cái)政補(bǔ)貼占社會保險(xiǎn)支出的比例

2005年316492%9.6%16%56%

2006年393732.5%13%20%79%

2007年512042.3%8.5%24%56%

2008年613302.3%8.8%20%55%

2009年684772.3%10.2%19%57%

（資料來源：根據(jù)各年度的勞動與社會保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算得出）

由表1和表2可以看出，公共預(yù)算模式下我國的政府財(cái)政對社會保險(xiǎn)的支出比例在50%以上，政府承擔(dān)著社會保險(xiǎn)支出的絕大比例，這與我國社會保障部分積累制的改革方向不符，也與國際社會保障制度改革的趨勢相背離，雖然社會保險(xiǎn)支出占財(cái)政收入的比例在10%以下，但是以目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不利于我國財(cái)政收支平衡與國家經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

政府公共預(yù)算下的二級預(yù)算模式與公共預(yù)算模式下的情況大體相同，在這里不再測算。

2.以美國、日本、德國為代表的專項(xiàng)基金預(yù)算模式，“其繳費(fèi)率分別為美國為18.15%，日本為28%，德國為41.2%”。筆者取其平均值：29%。

表3 專項(xiàng)基金預(yù)算模式下的社會保險(xiǎn)收支

年份社會保險(xiǎn)收入社會保險(xiǎn)支出社會保險(xiǎn)的收支差額財(cái)政對社會保險(xiǎn)的補(bǔ)貼數(shù)額

原模式新模式

原模式新模式原模式新模式

20056975396654011574-14356510

20068643491564772166-15629710

200710812614878882924-174011570

200813696778899253773-273714370

2009161169164123033813-313916460

（資料來源：根據(jù)各年度的勞動與社會保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算得出）

從表3可以看出，采用基金預(yù)算模式，其社會保險(xiǎn)的收支差額在-2000億元左右，由于我國的養(yǎng)老金債務(wù)等問題，其缺口可能更加巨大，另外，因?yàn)檫@種模式，政府財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額很少，在表3中忽略不計(jì)，以0表示，可見，這種模式與我國的社會保障的健康發(fā)展是不符合的。

3.一攬子社會保障預(yù)算模式。一攬子社會保障預(yù)算模式可以分為兩種：即政府財(cái)政補(bǔ)貼板塊化為政府一般預(yù)算中，而社會保險(xiǎn)基金預(yù)算單獨(dú)預(yù)算。最后的類型兩個(gè)板塊合并，即財(cái)政補(bǔ)貼和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算合并。

表4 一攬子社會保障預(yù)算的社會保險(xiǎn)收支

年份社會保險(xiǎn)收入社會保險(xiǎn)支出社會保險(xiǎn)的收支差額財(cái)政對社會保險(xiǎn)的補(bǔ)貼數(shù)額

原模式新模式

原模式新模式原模式新模式

200569757626540115742225651651

200686439614647721663137971971

2007108121196978882924408111571157

2008136961513399253773520814371437

20091611617762123033813545916461646

（資料來源：根據(jù)各年度的勞動與社會保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算得出）

從表4可以看出，一攬子社會保障預(yù)算的模式下，我國的社會保險(xiǎn)收支差額在4000億左右，社會保險(xiǎn)制度的資金盈余很多，這說明了我國社會保障的繳費(fèi)率過高，社會保險(xiǎn)收支應(yīng)控制在略有結(jié)余的地步，否則會增加社會保險(xiǎn)基金的保值增值風(fēng)險(xiǎn)，但是考慮到我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)問題，還有個(gè)人帳戶的空帳運(yùn)行，需要我國利用這樣的預(yù)算模式來實(shí)現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)軌，制度轉(zhuǎn)軌成功后，要逐步降低社會保障的繳費(fèi)率，鑒于此，筆者建議先實(shí)行兩板塊的預(yù)算模式，即保留政府財(cái)政關(guān)于社會保障方面的補(bǔ)助或支出，在一定的年限后實(shí)行一攬子社會保障預(yù)算模式，這是可以調(diào)整整個(gè)社會保險(xiǎn)收支體系，靈活自如地變更繳費(fèi)率和對社會保障的補(bǔ)助數(shù)額。

經(jīng)過以上分析，筆者建議應(yīng)該選擇一攬子的社會保障預(yù)算模式，在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的過程中，可以采取板塊式預(yù)算，來完成轉(zhuǎn)制成本，隨后，可以實(shí)現(xiàn)一攬子社會保障預(yù)算模式，根據(jù)收支狀況調(diào)節(jié)稅率和補(bǔ)助支出，這也是我國比較現(xiàn)實(shí)可行的路徑選擇。

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作者簡介：劉鵬（1985-），男，漢族，陜西省丹鳳縣，三亞學(xué)院管理學(xué)院助教，管理學(xué)碩士，研究方向：社會保障、人力資源管理。

（編輯：唐榮波）